Bucuresti, 20 septembrie 2013

Domnului Augustin ZEGREAN

PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE


In temeiul dispozitiilor Art. 146 lit. a) din Constitutia Romaniei si ale Art. 15 din 
Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, formulez urmatoarea


SESIZARE DE NECONSTITUTIONALITATE
asupra
Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 
privind organizarea si desfasurarea referendumului

Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, adoptata de Camera Deputatilor, in calitate de Camera decizionala, in data de 29 mai 2013, a fost contestata la Curtea Constitutionala in data de 4 iunie 2013.

Prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013 cu privire la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, Curtea Constitutionala a constatat ca prevederile legii „sunt constitutionale in masura in care nu se aplica referendumurilor organizate in decurs de un an de la data intrarii in vigoare a legii”.

La data de 16 iulie 2013, presedintele Romaniei a solicitat Parlamentului reexaminarea acestei legi, in temeiul Art. 77 alin. (2) din Constitutia Romaniei, in sensul respingerii acesteia de catre Parlament intrucat noua varianta de reglementare a cvorumului de participare la referendum, aleasa de legiuitor, nu asigura o reprezentativitate suficienta de natura a conferi deciziei adoptate forta care sa reflecte vointa si suveranitatea poporului.

In urma reexaminarii, la data de 10 septembrie 2013, Camera Deputatilor, in calitate de Camera decizionala, a respins argumentele invocate in cererea de reexaminare si a adoptat Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, pe care, in data de 12 septembrie 2013, Parlamentul a retransmis-o presedintelui Romaniei, in vederea promulgarii.

Motivele sesizarii sunt urmatoarele:

Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, transmisa presedintelui Romaniei spre promulgare, este neconstitutionala deoarece contravine dispozitiilor Art. 1 alin (3) din Constitutia Romaniei, republicata, potrivit carora „Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, si sunt garantate”, precum si prevederilor Art. 2 alin. (1) si (2) din Constitutia Romaniei, republicata, prin care se stipuleaza urmatoarele: „(1) suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice si corecte, precum si prin referendum. (2) niciun grup si nicio persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu.”.

Potrivit noilor prevederi ale legii trimise la promulgare, rezultatul referendumului depinde de indeplinirea cumulativa a doua conditii: una referitoare la numarul minim de cetateni care trebuie sa participe la referendum pentru ca acesta sa fie valabil si una privitoare la numarul de voturi valabil exprimate, care determina rezultatul referendumului. In acest sens, noua lege introduce, sub aspectul conditiilor de validitate a referendumului, un cvorum de participare de cel putin 30% si un cvorum al voturilor valabil exprimate de cel putin 25%, ambele raportate la numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente. Aceasta solutie legislativa se regaseste in cazul referendumului privind revizuirea Constitutiei, al referendumului pentru demiterea Presedintelui Romaniei, al referendumului cu privire la probleme de interes national si al referendumului local.

Astfel, Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului dispune la Art. I pct. 1 ca Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, va avea urmatorul cuprins:
„Art. 5. - (2) Referendumul este valabil daca la acesta participa cel putin 30% din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente.”
Totodata, noua lege dispune la Art. I pct. 2 ca dupa Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu urmatorul cuprins:
„Art. 5. - (3) Rezultatul referendumului este validat daca optiunile valabil exprimate reprezinta cel putin 25% din cei inscrisi pe listele electorale permanente.”.

Constitutia Romaniei imbina regimul juridic al suveranitatii nationale cu caracteristici ale conceptului de suveranitate populara, in special, in ceea ce priveste exercitarea directa a puterii de stat de catre popor, prin modalitatea referendumului. Referendumul national reprezinta una dintre formele de exprimare a vointei suverane a poporului roman. Dupa cum rezulta din Art. 2 din Constitutia Romaniei, prin prisma jurisprudentei Curtii Constitutionale si a doctrinei relevante, poporul roman este detentorul puterii de stat, iar modalitatile prin care acesta exercita suveranitatea de stat sunt: fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea directa a referendumului. Insa, modul cel mai eficient si clar de consultare directa a vointei populare si, totodata, instrument al democratiei directe, este referendumul. Tipurile de referendum, ca obiect generic al consultarii populare, sunt stabilite de lege in conformitate cu dispozitiile constitutionale, respectiv: referendumul national constitutional, care are ca obiect revizuirea Constitutiei, referendumul national, care are ca obiect demiterea presedintelui si referendumul national initiat de presedinte asupra unor probleme de interes general.

Insa, noile conditii necesare pentru validitatea referendumului sunt de natura sa infranga aceste principii constitutionale pentru motivele pe care urmeaza sa le detaliem. 

Stipularea unui cvorum de participare la referendum de cel putin 30% din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente incalca prevederile Art. 2 alin. (1) din Constitutie deoarece premisa unei manifestari democratice a suveranitatii prin intermediul poporului se poate asigura doar prin participarea la referendum a majoritatii cetatenilor, constand in jumatate plus unul din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente.

In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a statuat, prin Decizia nr. 731/2012, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 478/2012, ca intrunirea majoritatii absolute care consta in jumatate plus unul din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente „reprezinta o conditie esentiala pentru ca referendumul sa poata exprima in mod real si efectiv vointa cetatenilor, constituind premisa unei manifestari autentic democratice a suveranitatii prin intermediul poporului in conformitate cu principiul statuat in Art. 2 alin. (1) din Legea fundamentala. Participarea la referendum a majoritatii cetatenilor reprezinta un act de responsabilitate civica (…)”.

Precizarea din alin. (2) al Art. 2 din Constitutie, potrivit caruia: „niciun grup si nicio persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu” exclude atribuirea sau insusirea puterii de stat de catre o alta autoritate sau persoana, in afara cadrului constitutional. Asadar, atribuirea suveranitatii, prin lege, unui grup format din 30% din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente, constituie o incalcare a prevederilor Art. 2 alin. (2) din Constitutia Romaniei.

Mai mult, caracterul democratic al statului vizeaza participarea cetatenilor la conducerea treburilor publice si presupune ca deciziile sa fie intemeiate pe vointa poporului, de aceea democratia constitutionala implica o guvernare realizata de catre majoritate, in acord cu vointa sa. Luarea deciziilor prin calea directa a referendumului trebuie sa implice o majoritate de participare a cetatenilor iar reglementarea unui cvorum de participare de 30% din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente poate aduce atingere principiilor generale pe care se intemeiaza statul roman, respectiv caracterului democratic, reprezentand o incalcarea a prevederilor Art. 1 alin. (3) din Constitutia Romaniei, republicata.

Un argument in plus in sustinerea punctului nostru de vedere este acela ca, potrivit dispozitiilor Art. 90 din Constitutie, presedintele Romaniei „poate cere poporului sa-si exprime, prin referendum, vointa cu privire la probleme de interes national”, iar cum exprimarea unei vointe unitare nu este practic posibila, exprimarea vointei unei majoritati cat mai largi reprezinta vointa cea mai apropiata de idealul unei vointe unitare. Intr-un stat democratic, toti cetatenii care sunt afectati de o decizie trebuie sa aiba posibilitatea de a participa la luarea deciziei, fie in mod direct, fie prin reprezentanti alesi, iar decizia finala trebuie sa reflecte vointa majoritatii cetatenilor.

Luand in considerare ansamblul textelor constitutionale, urmeaza sa observati ca prin notiunea de „majoritate” se intelege partea sau numarul cel mai mare dintr-o colectivitate, respectiv 50% plus unul din numarul total. In acest sens, amintim cu titlu de exemplu urmatoarele articole din Constitutie: Art. 67 care reglementeaza un cvorum legal pentru adoptarea legilor, hotararilor si motiunilor, Art. 76 alin. (1) care se refera la adoptarea cu votul majoritatii a legilor organice si a hotararilor, Art. 81 alin. (2) referitor la alegerea presedintelui Romaniei din primul tur de scrutin.

Invederam faptul ca si la nivel legislativ termenul de „majoritate” desemneaza cel putin 50% plus unul din numarul total. Un exemplu in acest sens se regaseste in Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale la Art. 51 alin. (1). Astfel, Curtea Constitutionala lucreaza legal in prezenta a doua treimi din numarul judecatorilor, iar plenul decide cu votul majoritatii judecatorilor Curtii. Asadar, si in acest caz, majoritatea implica un numar egal cu cel putin jumatate plus unul din numarul total si nu un procent de 30% sau mai mic.

Cu privire la semnificatia termenului de „majoritate”, Curtea Constitutionala a retinut, prin Decizia nr. 147/2007, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 162/2007 ca „atunci cand legiuitorul constituant a dorit sa instituie o anumita majoritate de voturi, a facut aceasta printr-un text de referinta (…)”. Amintim cu titlu de exemplu, procedura de punere sub acuzare a presedintelui Romaniei pentru inalta tradare, reglementata de Art. 96 alin. (1) din Constitutie sau procedura de revizuire a Constitutiei, prevazuta de Art. 151 alin. (1) si (2) din Legea fundamentala.

Totodata, mentionam faptul ca, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 334/2013, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 407/2013, aplicand regulile interpretarii prin analogie, Curtea s-a exprimat in sensul ca in domeniul dreptului parlamentar aplicarea principiului „majoritatea decide, opozitia se exprima” denota faptul ca opinia majoritara din Parlament este prezumat ca reflecta opinia majoritara din societate, iar dreptul opozitiei de a se exprima este o consecinta a dreptului inalienabil al minoritatii politice de a-si face cunoscute opiniile. Un asemenea principiu asigura, pe de o parte, legitimitatea guvernarii, iar, pe de alta parte, conditiile pentru realizarea alternantei la guvernare. Pentru aceleasi ratiuni, in cadrul procedurii de consultare democratica a populatiei, se aplica acelasi principiu, insa majoritatea decidenta trebuie sa se raporteze la un anumit nivel de reprezentativitate sub aspectul participarii la vot pentru ca hotararea finala sa se bucure de legitimitatea necesara iar un prag de participare de 30% din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente nu poate sa confere o asemenea legitimitate. 

In ceea ce priveste referendumul organizat pentru definitivarea procedurii de revizuire a Constitutiei, pastrarea cvorumului de cel putin jumatate plus unul din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente este cu atat mai justificata daca avem in vedere ca legea fundamentala a unui stat democrat are ca si trasatura definitorie stabilitatea. Aceasta este o cerinta imanenta a statului de drept. 

In Romania, procedura de revizuire a Constitutiei se caracterizeaza prin aceea ca puterea constituanta derivata este tinuta sa respecte vointa Adunarii Constituante, definitivata prin referendumul din 1991. Membrii Adunarii Constituante au apreciat atunci ca nu se impune proclamarea expresa a unui cvorum necesar pentru aprobarea legii de revizuire a Constitutiei, prin referendum, fiind suficienta o constructie constitutionala care sa se bazeze pe principiile democratice. In conceptia suveranitatii populare fiecare cetatean este detinatorul unei portiuni de suveranitate, iar vointa majoritatii reprezinta cvorum esential pentru asigurarea caracterului democratic de modificare a vointei puterii constituante originare. A modifica vointa puterii constituante originare, netinand cont de principiile generale, intangibile ale statului roman, prin utilizarea unor instrumente legale inferioare ca forta juridica, aduce atingere Art. 1 si Art. 2 din Constitutie. 

Prin Art. 151 din Constitutie, se imbina tehnicile specifice democratiei reprezentative cu cele ale democratiei directe. Astfel, cerinta aprobarii prin referendum popular sintetizeaza vointa suverana a corpului electoral, vointa ce nu poate fi modificata in baza principiului analogiei juridice decat in aceleasi conditii. Constitutia Romaniei cuprinde o serie de modalitati tehnice de garantare a unui anumit grad de rigiditate a acesteia, de natura sa asigure stabilitatea intregului sistem normativ al unui stat, certitudinea si predictibilitatea sa. De aceea, revizuirea legii fundamentale trebuie corelata atat cu regimul juridic al initiativei legislative populare, cat si cu cel a adoptarii proiectului sau propunerii de revizuire de catre Parlament. In acest sens, legea fundamentala impune un cvorum deosebit de adoptare, tocmai pentru a sublinia forta juridica a Constitutiei.

Avand in vedere faptul ca actuala Constitutie, adoptata in anul 1991, a fost revizuita in anul 2003 cu participarea la referendum a unei majoritati de 50% plus unul din numarul cetatenilor inscrisi in listele electorale permanente, diminuarea pragului de participare la 30% va conduce la o lipsa de legitimitate a modificarilor aduse printr-o noua lege de revizuire, generand o situatie de instabilitate constitutionala.

Pe de alta parte, validarea unui astfel de referendum la care au participat doar 30% din numarul cetatenilor cu drept de vot este contrara interpretarii sistematice si cu buna credinta a prevederilor Constitutiei, ceea ce incalca atat normele constitutionale cu valoare de principiu in stabilirea sensului notiunii de „majoritate”, cat si Art. 2 din Constitutia Romaniei.

Cu toate ca in Constitutie nu se precizeaza expres criteriul valoric in functie de care un referendum poate fi considerat valabil, acesta nu poate fi stabilit in mod arbitrar de legiuitorul ordinar fara a tine cont de ansamblul prevederilor constitutionale. O interpretare contrara, apreciem ca nu poate fi primita deoarece ar conferi legiuitorului ordinar dreptul de a adauga la textul constitutional. Posibilitatea modificarii legii fundamentale sau a demiterii presedintelui Romaniei, in noile conditii de validitate a referendumului, ar insemna o grava nesocotire a vointei cetatenilor prin al caror vot majoritar a fost adoptata Constitutia sau a fost ales presedintele Romaniei.

Cu privire la demiterea prin referendum a presedintelui Romaniei, instanta de control constitutional, prin Decizia nr. 147/2007, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 162/2007, referitoare la constitutionalitatea Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, a statuat urmatoarele: „in schimb, demiterea prin referendum a presedintelui Romaniei nu are semnificatia unei asemenea competitii electorale. Dimpotriva, ea reprezinta o sanctiune pentru savarsirea unor fapte grave prin care Presedintele Romaniei incalca prevederile Constitutiei. Distinctiile referitoare la demiterea Presedintelui Romaniei prin referendum, asa cum rezulta din prevederile pct. 2 al articolului unic al legii criticate, il vizeaza pe presedintele Romaniei care a obtinut mandatul in primul tur de scrutin, pe presedintele Romaniei ales in al doilea tur de scrutin si pe presedintele interimar. Urmand logica legiuitorului, in primul caz presedintele ar urma sa fie demis cu majoritatea absoluta a voturilor corpului electoral, in al doilea caz, cu majoritatea relativa a voturilor cetatenilor prezenti la scrutin, pe cand pentru situatia prevazuta de art. 99 din Constitutie, privind Raspunderea presedintelui interimar care nu a fost ales prin vot nu ar exista nicio prevedere constitutionala privitoare la demitere. O asemenea interpretare este contrara Art. 1 alin. (3) din Constitutie, potrivit caruia Romania este stat de drept, un asemenea stat opunandu-se aplicarii aceleiasi sanctiuni presedintelui Romaniei, in mod diferit, in functie de modul in care el a obtinut aceasta functie: in primul tur de scrutin, in al doilea tur de scrutin sau ca urmare a interimatului in exercitarea functiei. 
Solutionarea rationala a acestei probleme rezulta din interpretarea alin. (3) al Art. 95 din Constitutie, precum si din coroborarea dispozitiilor acestuia cu cele ale Art. 81 alin. (1) si ale Art. 95 alin. (1) din Constitutie. Astfel, in temeiul Art. 81 alin. (1) din Constitutie, este declarat ales candidatul care a intrunit in primul tur de scrutin majoritatea voturilor alegatorilor inscrisi in listele electorale. Potrivit reglementarii legale in vigoare aceasta majoritate absoluta opereaza si in cazul stabilirii rezultatelor referendumului pentru demiterea presedintelui Romaniei, aplicandu-se aceeasi masura, dupa aceleasi reguli, sefului statului, indiferent de numarul de voturi obtinut sau de modul in care a ajuns sa detina aceasta functie. Aplicarea aceluiasi tratament juridic presedintelui Romaniei ales in primul tur de scrutin, celui ales in al doilea tur de scrutin sau presedintelui interimar la demiterea din functie prin referendum este ceruta de dispozitiile constitutionale ale Art. 95 alin. (1), care prevad pentru cele trei situatii acelasi tratament juridic. (…) Dispozitiile constitutionale privitoare la majoritatea ceruta pentru alegerea presedintelui in primul tur de scrutin sunt suficiente pentru a permite stabilirea solutiilor de demitere a sefului statului, in toate cazurile, pe calea analogiei, si nu a simetriei juridice.”.

Mai mult, schimbarea jurisprudentei Curtii Constitutionale, relevanta fiind Decizia nr. 731/2012, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 478/2012, fara a interveni vreun element nou, nu se justifica. Consideram ca un cvorum de participare prea restrans va conduce la adoptarea unor decizii majore aplicabile tuturor cetatenilor si va face posibila exercitarea suveranitatii nationale de o minoritate a populatiei, incalcandu-se principiile democratiei.

Avand in vedere considerentele expuse, prin modificarea legii si diminuarea cvorumului de cel putin jumatate plus unul din numarul persoanelor inscrise in listele electorale permanente pentru validarea referendumului, Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului incalca prevederile Art. 1 alin. (3) si ale Art. 2 alin. (1) si (2) din Constitutie prin faptul ca permite posibilitatea adoptarii prin referendum a unor masuri lipsite de legitimitate populara, precum si prin nerespectarea dreptului poporului roman de a exercita suveranitatea de stat pe calea directa a referendumului. 

Domnule Presedinte al Curtii Constitutionale,
Distinsi membri ai Plenului Curtii Constitutionale,

In considerarea argumentelor expuse va solicit sa admiteti sesizarea de neconstitutionalitate si sa constatati ca Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului a fost adoptata cu nerespectarea dispozitiilor Art. 1 alin. (3) si Art. 2 alin. (1) si (2) din Constitutia Romaniei, republicata.

PRESEDINTELE ROMANIEI


TRAIAN BASESCU