Vanzarea terenurilor agricole extravilane fara respectarea Legii 17/2014 - sanctiunea nulitatii relative sau a nulitatii absolute?

Una dintre principalele modificari aduse de Legea 68 a vizat sanctiunea aplicabila in cazul in care vanzarea terenurilor agricole extravilane se face fara respectarea dreptului de preemptiune al preemptorilor conform Legii 17 sau fara obtinerea avizelor emise de Ministerul Apararii Nationale, Ministerul Culturii si Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale. In prezent, ca urmare a modificarii Legii 17, sanctiunea aplicabila pentru nerespectarea acestor prevederi consta in nulitatea relativa. Varianta initiala a Legii 17 sanctiona nerespectarea acestor prevederi cu nulitatea absoluta.

Precizam ca Legea 17 prevede in prezent doua tipuri de nulitati care se aplica in cazul instrainarii prin vanzare a terenurilor agricole extravilane fara respectarea anumitor prevederi ale Legii 17, respectiv nulitatea absoluta si nulitatea relativa.

Nulitatea absoluta

Conform art. 7 alin. (7) din Legea 17, daca in termenul de 30 de zile in care oferta de vanzare a terenului este afisata la sediul primariei si pe site-ul primariei niciunul dintre preemptori (i.e. coproprietari, arendasi, vecini, statul roman prin Agentia Domeniilor Statului) nu isi exercita dreptul de preemptiune la cumpararea terenului, vanzarea terenului este libera, urmand ca vanzatorul sa instiinteze in scris primaria cu privire la vanzare. In cazul in care vanzarea catre terti se face la un pret mai mic decat cel solicitat in oferta de vanzare afisata la sediul primariei ori in conditii mai avantajoase decat cele cuprinse in oferta de vanzare, aceasta vanzare va fi lovita de nulitate absoluta. 

Precizam ca in conformitate cu normele metodologice la Legea 17 aprobate prin Ordinul nr. 719/740/M.57/2333/2014, in masura in care in oferta de vanzare nu este prevazuta nicio conditie, terenul se poate vinde in orice conditii, cu exceptia diminuarii pretului. Astfel, in cazul in care oferta de vanzare prevede doar pretul, vanzarea libera a terenului de catre vanzator se poate face doar la acelasi pret din oferta de vanzare sau la un pret mai mare. In legatura cu celelalte conditii de vanzare, mentionam ca acestea pot fi stabilite in mod liber de catre partile contractului de vanzare. Astfel, partile pot stabili conditiile in care se va face plata pretului (e.g. pretul va fi achitat de catre cumparator integral la momentul semnarii contractului de vanzare sau la un moment ulterior sau va fi achitat in rate), momentul la care va opera transferul dreptului de proprietate cu privire la teren (e.g. la semnarea contractului de vanzare sau la momentul achitarii integrale a pretului), etc.  

In cazul in care oferta initiala de vanzare afisata la sediul primariei prevede pe langa pretul de vanzare a terenului si alte conditii in care va opera transferul dreptului de proprietate (e.g. plata integrala a pretului la semnarea contractului de vanzare), vanzarea libera catre terti nu poate opera in conditii mai avantajoase pentru cumparator (e.g. plata pretului de vanzare in rate). O astfel de vanzare este lovita de nulitate absoluta in conditiile art. 7 alin (7) din Legea 17.

Nulitatea relativa

Art. 16 din Legea 17 prevede ca vanzarea terenurilor agricole situate in extravilan fara respectarea dreptului de preemptiune potrivit art. 4 din Legea 17 sau fara obtinerea avizelor prevazute la art. 3 si 9 este interzisa si se sanctioneaza cu nulitatea relativa.

Astfel, ca urmare a modificarii Legii 17 prin Legea 68, sanctiunea nulitatii absolute prevazute de art. 16 a fost inlocuita cu sanctiunea nulitatii relative. Aceasta sanctiune se va aplica contractelor de vanzare ce se vor incheia fara respectarea urmatoarelor reguli:

• asigurarea conditiilor pentru exercitarea dreptului de preemptiune la cumpararea terenurilor agricole extravilane recunoscut de Legea 17 coproprietarilor, arendasilor, proprietarilor vecini si statului roman prin ADS, in aceasta ordine, la pret si in conditii egale. Astfel, daca un contract de vanzare cu privire la un teren agricol extravilan este incheiat fara ca vanzatorul sa fi parcurs procedura prevazuta de Legea 17 pentru ca preemptorii sa isi poata exercita dreptul de preemptiune la cumpararea terenului, sau daca ordinea imperativa a preemptorilor nu este respectata la selectia cumparatorului (e.g. un arendas si un vecin ofera acelasi pret pentru teren si vanzatorul vinde terenul vecinului nerespectand ordinea imperativa a preemptorilor prevazuta de Legea 17), contractul de vanzare astfel incheiat este lovit de nulitate relativa;
• obtinerea avizului specific al Ministerului Apararii Nationale. Acest aviz se obtine numai in cazul vanzarii libere a terenurilor agricole situate in extravilan pe o adancime de 30 km de la frontiera stat si tarmul Marii Negre, catre interior, precum si cele situate in extravilan la o distanta de pana la 2.400 m fata de obiectivele speciale ale Serviciului Roman de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, precum si ale Ministerului Apararii Nationale, Ministerului Afacerilor Interne si Ministerului Justitiei. Astfel, in cazul in care vanzarea terenului se face catre un preemptor, obtinerea acestui aviz nu este necesara;
• obtinerea avizului specific al Ministerului Culturii in cazul vanzarii terenurilor agricole extravilane pe care se afla situri arheologice, in care au fost instituite zone cu patrimoniu arheologic reperat sau zone cu potential arheologic evidentiat intamplator. Acest aviz se va obtine doar daca primaria unde se afla situat terenul elibereaza o adresa prin care confirma ca este necesar avizul specific al Ministerului Culturii. Obtinerea acestui aviz este obligatorie indiferent daca vanzarea terenului se face catre un preemptor sau catre un tert cumparator;
• obtinerea avizului emis de catre structura centrala a Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale in cazul in care terenul are o suprafata mai mare de 30 de hectare sau de catre structurile teritoriale ale Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale in cazul in care terenul are o suprafata de pana la 30 de hectare inclusiv. Acest aviz se emite de catre structurile Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale in termen de 2 zile lucratoare de la expirarea termenului de 5 zile lucratoare in care structurile ministerului au obligatia sa verifice indeplinirea conditiilor cu privire la exercitarea dreptului de preemptiune. In cazul in care conditiile prevazute de lege sunt indeplinite, structurile ministerului vor emite un aviz final pentru vanzare iar in cazul in care nu au fost indeplinite conditiile prevazute de Legea 17, structurile ministerului vor emite un aviz negativ. 

Nulitatea absoluta versus nulitatea relativa

Pentru a intelege mai bine consecintele nulitatii absolute si ale nulitatii relative, consideram necesar precizarea catorva aspecte principale cu privire la nulitatea absoluta si nulitatea relativa.

Ambele tipuri de nulitati au ca efect desfiintarea contractului si a actelor juridice subsecvente acestuia. Ca efect al desfiintarii contractului, partile contractuale vor trebui sa restituie in natura sau prin echivalent toate prestatiile primite in baza contractului desfiintat.

Nulitatea absoluta a contractului se aplica in cazul in care contractul se incheie cu nerespectarea unei dispozitii legale instituite pentru ocrotirea unui interes general, precum si atunci cand legea prevede in mod expres incidenta nulitatii absolute in cazul nerespectarii anumitor prevederi legale. Spre deosebire de nulitatea absoluta, nulitatea relativa intervine in cazul unui contract incheiat cu nerespectarea unor dispozitii legale instituite pentru ocrotirea unui interes particular.

Nulitatea absoluta poate fi invocata de orice persoana interesata, oricand, fara limitare in timp, fie pe cale de actiune, fie pe cale de exceptie. In plus, instanta de judecata are obligatia de a invoca din oficiu nulitatea absoluta. In cazul nulitatii relative, aceasta poate fi invocata numai de cel al carui interes este ocrotit prin dispozitia legala incalcata, pe cale de actiune in cadrul termenului de prescriptie de 3 ani sau oricand pe cale de exceptie. Nulitatea relativa nu poate fi invocata din oficiu de catre instanta.

Consideratii

Din cele precizate mai sus, rezulta cu claritate faptul ca nulitatea absoluta intervine de regula ca urmare a nerespectarii unor dispozitii legale instituite pentru ocrotirea unui interes general in timp ce nulitatea relativa intervine ca urmare a nerespectarii unor dispozitii ce ocrotesc un interes particular.

Astfel, este foarte neclar de ce legiuitorul a inteles sa sanctioneze cu nulitate absoluta vanzarea catre terti a terenului agricol extravilan la un pret mai mic ori in conditii mai avantajoase decat cele cuprinse in oferta de vanzare [art. 7 alin. (7)] si cu nulitate relativa vanzarea care se incheie cu nerespectarea regulilor privind (i) respectarea dreptului de preemptiune la cumpararea terenurilor agricole extravilane; (ii) obtinerea avizului specific al Ministerului Apararii Nationale; (iii) obtinerea avizului specific al Ministerului Culturii si (iv) obtinerea avizului emis de catre structurile Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale [art. 16]. Oare a fost o simpla eroare a legiuitorului la momentul la care a redactat Legea 68? Oare intentia reala a legiuitorului a fost de a modifica sanctiunea nulitatii absolute cu cea a nulitatii relative in cazul art. 7 alin. (7) in loc de art. 16?

Altfel, este discutabil de ce pentru vanzarea terenului la un pret mai mic sau in conditii mai avantajoase decat cele din oferta de vanzare afisata de primarie intervine nulitatea absoluta in masura in care interesul ocrotit intr-un astfel de caz este unul particular, in schimb ce sanctiunea nulitatii relative se aplica pentru nerespectarea prevederilor privind obtinerea avizelor din partea ministerelor abilitate, in masura in care prevederile legale aplicabile pentru acest cazuri sunt menite sa acopere un interes general.

Astfel, interesul ocrotit in cazul art. 7 alin. (7) din Legea 17 este cel al preeemptorilor interesati de cumpararea terenului care ar fi dorit achizitionarea terenului in cazul in care vanzarea s-ar fi facut la un pret mai mic sau in alte conditii decat cele cuprinse in oferta vanzatorului afisata la sediul primariei. Pentru ocrotirea acestui interes, consideram ca sanctiunea nulitatii relative a contractului de vanzare incheiat la un pret mai mic sau in conditii mai avantajoase decat cele din oferta initiala a vanzatorului ar fi fost suficienta.

In schimb, este foarte neclar de ce sanctiunea nulitatii relative se aplica contractelor de vanzare incheiate cu nerespectarea prevederilor Legii 17 cu privire la obtinerea avizelor din partea ministerelor competente. Interesul general ocrotit prin intermediul acestor prevederi legale este unul indiscutabil general. Astfel, securitatea nationala poate fi afectata in cazul in care se instraineaza terenuri agricole ce sunt amplasate la 30 de km de granitele statutului roman sau la o distanta mai mare de 2.400 m fata de obiectivele speciale ale Serviciului Roman de Informatii, Serviciului de Informatii Externe, Serviciului de Protectie si Paza, precum si ale Ministerului Apararii Nationale, Ministerului Afacerilor Interne si Ministerului Justitiei fara avizul Ministerului Apararii Nationale. De asemenea, interesul general este evident si in cazul vanzarii terenurilor agricole extravilane pe care se afla situri arheologice, in care au fost instituite zone cu patrimoniu arheologic reperat sau zone cu potential arheologic evidentiat intamplator.

Este regretabil ca in decurs de mai putin de 2 luni de la intrarea in vigoare a Legii 17, avem deja o modificare a acesteia si reiese ca aceasta ultima modificare prezinta inconsistente si nu si-a atins scopul propus, ci dimpotriva a dat nastere la diferite interpretari.  

Pentru motivele expuse anterior, consideram necesar ca organul legislativ sa revina asupra modificarilor aduse Legii 17 prin Legea 68 cu privire la sanctiunile aplicabile in cazul incheierii unor contracte de vanzare cu privire la terenuri agricole extravilane incheiate cu nerespectarea prevederilor Legii 17. Se impune clarificarea inconsistentelor si aplicarea unor sanctiuni proportionale cu natura obligatiilor incalcate, a intereselor protejate, respectiv al potentialelor prejudicii si consecinte cauzate ca urmare a nerespectarii dispozitiilor imperative a Legii 17. Din punctul nostru de vedere, aplicarea pe de o parte a  sanctiunii nulitatii relative pentru nerespectarea acestor dispozitii in ceea terenurile agricole extravilane in general si pe de alta parte aplicarea sanctiunii nulitatii absolute in cazul terenurilor agricole extravilane din categoria speciala pentru care este nevoie de obtinerea avizelor specifice de la Ministerul Apararii Nationale, respectiv Ministerul Culturii.