Abuzul în serviciu: Cum a motivat eronat ministrul justiției plafonul de 200.000 de lei pentru pedepsirea faptei

Marți seară, Guvernul a aprobat modificări importante la codurile penale, iar la câteva ore distanță Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2017 a și fost publicată în Monitorul Oficial. Modificările cu privire la infracțiunile din Codul penal vor intra în vigoare pe 11 februarie 2017, dar numai una dintre ele a suscitat controverse: faptele de abuz în serviciu nu vor mai fi pedepsite de legea penală, dacă nu se produce un prejudiciu mai mare de 200.000 de lei sau o vătămare substanțială a drepturilor și intereselor legitime ale unei persoane (mai multe detalii despre modificare se găsesc aici).

"Fapta funcţionarului public care, în exercitarea serviciului, cu știință, îndeplineşte un act prin încălcarea unor dispoziții exprese dintr-o lege, o ordonanță sau o ordonanță de urgență a Guvernului sau nu îndeplinește un act prevăzut de dispozițiile exprese dintr-o lege, o ordonanță sau o ordonanță de urgență a Guvernului şi prin aceasta cauzează o pagubă materială mai mare de 200.000 lei ori o vătămare gravă, certă și efectivă a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice, astfel cum sunt prevăzute și garantate de legile în vigoare, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă", se prevede în ordonanță pentru noua formă a infracțiunii de abuz în serviciu.

În cursul zilei de miercuri, ministrul justiției, Florin Iordache, a făcut declarații de presă prin care a încercat să explice motivele din spatele modificărilor pe care Guvernul le-a votat. Printre altele, ministrul a încercat să explice și plafonul de 200.000 de lei care este prevăzut pentru infracțiunea de abuz în serviciu, în noua sa formă. Pentru a putea analiza explicația ministrului, vom reda textul exact al motivării sale, potrivit unei înregistrări de pe site-ul de știri al Televiziunii Române:

"Referitor la abuzul în serviciu (...), cu privire la stabilirea plafonului de 200.000 de lei am avut în vedere legislația internațională în materie, Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, opiniile Comisiei de la Veneția, Decizia Curții Constituționale nr. 405/2016 și prevederile Codului penal actual. Pe scurt, reamintim următoarele: Convenția ONU recomandă statelor membre să adopte măsuri legislative pentru incriminarea abuzului în serviciu; CEDO a constatat că dispozițiile din legea penală referitoare la abuzul în serviciu, precum și interpretarea acestora sunt moștenite din fostul sistem legal sovietic, iar autoritățile naționale s-au confruntat cu sarcina dificilă a aplicării acestor norme legale în noul context al economiei de piață. Codul penal actual, la articolul 183, prevede plafonul de două milioane de lei pentru circumstanța «consecințe deosebit de grave ale unei infracțiuni». Stabilirea plafonului de 200.000 de lei în noua reglementare a abuzului în serviciu nu a fost arbitrară. S-a plecat de la prevederile articolului 183 din Codul penal actual și s-a apreciat că un cuantum de zece ori mai mic e în acord cu decizia CCR, opinia Comisiei de la Veneția și jurisprudența CEDO", a declarat Florin Iordache.

În primul rând, Florin Iordache aduce în discuție Decizia CCR nr. 405/2016. Prin aceasta, CCR s-a pronunțat cu privire la constituționalitatea unei prevederi din textul de lege al infracțiunii de abuz în serviciu. În esență, Curtea a constatat că prevederile textului sunt constituţionale doar în măsura în care prin sintagma "îndeplineşte în mod defectuos" din cuprinsul acestora se înţelege "îndeplineşte prin încălcarea legii". În urma acestei decizii și a recomandărilor făcute de Curte, Parlamentul ar fi trebuit să adopte o lege de modificare a prevederii neconstituționale, ceea ce nu s-a întâmplat însă. De aceea, Guvernul a decis să intervină și să facă modificările în locul legiuitorului de prim drept.

Dacă ne permitem însă să analizăm logica raționamentului său, ministrul a făcut o înșiruire a motivelor care au stat la baza stabilirii acelui plafon, iar printre aceste motive se regăsește enumerată și decizia CCR. Or, forma adoptată pentru textul abuzului în serviciu merge cu mult mai departe decât indicațiile Curții, pentru că aceasta nu a vorbit de necesitatea stabilirii niciunui plafon.

În al doilea rând, ministrul s-a referit la articolul 183 din Codul penal, care definește noțiunea de consecințe deosebit de grave: "Prin consecinţe deosebit de grave se înţelege o pagubă materială mai mare de 2.000.000 lei", conform Codului. Nu este, desigur, singurul termen sau singura sintagmă explicată în Cod. Este comun ca, în actele normative, să se explice anumiți termeni folosiți în respectivele acte, definiția oferită fiind singura la care ne putem raporta în acel context.

Însă definiția noțiunii de consecințe deosebit de grave -- și implicit plafonul de două milioane de lei -- ne este utilă atâta timp cât ne raportăm la o infracțiune care cuprinde, în textul de lege, această sintagmă sau la care se face referire prin prisma acestor consecințe. Or, în textul actual -- și care se va modifica -- al infracțiunii de abuz în serviciu nu se regăsește această sintagmă. Textul actual al infracțiunii prevede că cel care comite un abuz în serviciu "cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice".

Există, totuși, o precizare la infracțiunea de abuz în serviciu care produce consecințe deosebit de grave (art. 309): faptele cu astfel de urmări conduc la majorarea cu jumătate a limitelor speciale ale pedepsei prevăzute de lege.

Așadar, existența acestei infracțiuni și atragerea răspunderii penale nu este, actualmente, condiționată de săvârșirea consecințelor deosebit de grave, al căror plafon minim este de două milioane de lei. Or, în acest context, ideea că acest plafon trebuie micșorat, în virtutea anumitor observații sau recomandări externe, în cazul infracțiunii de abuz în serviciu, este aberantă. Abuzul în serviciu nu este, în prezent, condiționat de comiterea unui prejudiciu minim, iar faptul că el produce un prejudiciu mai mare de două milioane de euro nu duce decât la majorarea pedepsei aplicate.

Ceea ce ministrul a încercat să explice ar fi că s-a făcut, de fapt, un bine, prin faptul că s-a introdus un plafon de zece ori mai mic decât cel actual (care nu există!) pentru abuzul în serviciu, când de fapt nu a făcut decât să se raporteze la niște circumstanțe care înrăutățesc răspunderea penală.

În al treilea rând, Florin Iordache a mai adăugat și faptul că "dispozițiile din legea penală referitoare la abuzul în serviciu, precum și interpretarea acestora sunt moștenite din fostul sistem legal sovietic, iar autoritățile naționale s-au confruntat cu sarcina dificilă a aplicării acestor norme legale în noul context al economiei de piață". O să lăsăm, totuși, deoparte ultima parte a acestei informații, întrucât economia de piață nu are absolut nicio legătură cu prevederile legale prin care se sancționează unele fapte penale și o să ne concentrăm pe așa-zisa moștenire din sistemul legal sovietic. Pentru asta, vom face o trecere în revistă a definițiilor infracțiunii de abuz în serviciu (sau echivalentelor sale) în ultimii 100 de ani, în România.

În Codul penal în vigoare în prezent, abuzul în serviciu se definește astfel: "Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, nu îndeplineşte un act sau îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepseşte cu închisoarea de la 2 la 7 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică".

În Codul penal de la 1968, abuzul în serviciu contra intereselor unei persoane se definea astfel: "Fapta funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o vătămare intereselor legale ale unei persoane se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani". În același act, exista și infracțiunea de abuz în serviciu prin îngrădirea unor drepturi: "Îngrădirea, de către un funcţionar public, a folosinţei sau a exerciţiului drepturilor unei persoane ori crearea pentru aceasta a unei situaţii de inferioritate pe temei de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, gen, orientare sexuală, opinie, apartenenţă politică, convingeri, avere, origine socială, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecţie HIV/SIDA, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani".

O a treia infracțiune din Codul de la 1968 era abuzul în serviciu contra intereselor publice: "Fapta funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o tulburare însemnată bunului mers al unui organ sau al unei instituţii de stat ori al unei alte unităţi din cele la care se referă art. 145 sau o pagubă patrimoniului acesteia se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani".

În Codul penal de la 1936 regăseam un întreg capitol intitulat "Abuzul de putere", dar textul care ne interesează ca echivalent al infracțiunii de abuz în serviciu de astăzi este următorul: "Funcţionarul public care, uzurpând o atribuţiune, sau abuzând de puterea sa legală, sau depăşind limitele competenţei sale, ori nesocotind sau violând formalităţile prescrise de lege, ori abătându-se în orice alt mod dela îndatoririle inerente funcţiunii sale, săvârşeşte un act pe care legea nu-l consideră infracţiune, în scopul de a procura cuiva, pe nedrept, vreun folos sau de a-i cauza o păgubire de orice fel, comite delictul de abuz de putere şi se pedepseşte cu închisoare corecţională dela 6 luni la 2 ani şi interdicţie corecţională dela unu la 3 ani".

În fine, în Codul penal de la 1864 -- adoptat cu sfințenie după modelul codului penal napoleonian -- avea un capitol și mai mare dedicat abuzului de putere, unde erau incriminate numeroase variațiuni ale acestei infracțiuni, în funcție de persoana care o comite, contra cui se comite și de care era interestul protejat.

Așadar, ar fi complet eronat să spunem că am moștenit o reglementare greu de aplicat în zilele noastre de la sistemul legal sovietic, ci mai degrabă am putea să dăm vina pe Alexandru Ioan Cuza, într-o notă ușor comică. Dinamica acestei infracțiuni, modul său de definire și pedepsire au evoluat foarte mult în istoria incriminărilor penale din țara noastră. Dacă se poate spune ceva despre reglementarea actuală este că e mult mai simplificată decât cea din vremea lui Alexandru Ioan Cuza, ceea este și firesc să se întâmple.

În final, ar trebui însă să menționăm un aspect deosebit de important: față de forma inițială a proiectului de modificare a Codului penal, ceea ce s-a publicat miercuri în Monitorul Oficial este, totuși, o variantă mai fericită. De ce? Pentru că, în forma inițială, abuzul de serviciu nu numai că era condiționat de prejudiciul de 200.000 de lei, dar exista și condiția introducerii unei plângeri prealabile la organul penal, ceea ce făcea infrațiunea greu de sancționat. În forma publicată a ordonanței, săvârșirea abuzului de serviciu presupune fie prejudiciul mai mare de 200.000 de lei, fie o vătămare gravă, certă și efectivă a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice. Cât despre condiția plângerii prealabile, din fericire, aceasta a dispărut în forma publicată a OUG nr. 13/2017.