Unicameralism vs bicameralism. Ce spun specialistii despre cele doua sisteme?

Pe 22 noiembrie va avea loc un referendum pentru consultarea cetatenilor in legatura cu modificarea structurii Parlamentului. Astfel cetatenii vor raspunde, cu DA sau NU, la intrebarile:
"Sunteti de acord cu trecerea la un Parlament unicameral in Romania?"
"Sunteti de acord cu reducerea numarului de parlamentari la maximum 300 de persoane?"

In acest context se cere o clarificare a termenilor, astfel incat, decizia pe care o vom lua, ca cetateni ai Romaniei, sa fie corecta si sustinuta.

Constitutia Romaniei ne spune ca “ Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii. Parlamentul este alcatuit din Camera Deputatilor si Senat, avand un numar de 332 de deputati si 137 de senatori.

Dincolo de aceste observatii principale, institutia legiuitoare poate fi  caracterizata de o serie de elemente pe care trebuie sa le avem in vedere atunci cand ne gandim la eficientizarea procesului decizional in Romania.

Bicameralismul in Romania postcomunista

Bicameralismul a fost consacrat prin Constitutia din 1991, pe fondul necesitatii conturarii unei identitati constitutionale romanesti postcomuniste si a reprezentat o modalitate prin care s-a dorit, cel putin teoretic, gestionarea disensiunilor in cadrul Parlamentului. Un alt factor important, care a influentat aceasta optiune, a fost traditia politica.

“ Respingerea ferma a valorilor si a idealurilor antidemocratice ale comunismului (Romania a fost singura tara din blocul estic care si-a abrogat imediat si integral constitutia comunista) a creat pericolul unei crize identitare in materie constitutional-politica. In acest context, raportarea la trecut si recuperarea unei parti a traditiilor constitutionale romanesti, a permis raportarea la un set propriu, romanesc, de valori constitutionale. Printre acestea, s-a situat bicameralismul”  precizeaza Manuel Gutan, profesor de drept constitutional.
 
Utilitatea bicameralismului este sustinuta, cu o singura precizare: functionarea institutiei cu doua Camere care isi dubleaza activitatea reciproc poate frana procesul legislativ, care, trebuie sa fie operativ si flexibil. Bicameralismul devine eficient doar din perpectiva existentei unei a doua Camere, care sa corecteze eventualele erori ale unei simple reprezentari teritoariale, printr-o reprezentare functionla.

“Din nefericire, recuperarea traditiilor constitutionale romanesti s-a realizat necritic in Constitutia din 1991. A rezultat un parlamant bicameral cu atributii quasiidentice. Revizuirea din 2003, desi distribuie, formal, atributii relativ diferite celor doua camere, nu a reusit decat sa consacre functional acelasi unicameralism existent inainte de revizuire” , explica Manuel Gutan.

Concret, acest lucru inseamna ca departajarea atributiilor celor doua camere este limitata, iar reprezentativitatea este identica. In Romania ambele camere sunt alese prin vot direct de catre cetateni, ceea ce impiedica delimitarea atat la nivelul atributiilor, cat si al mandatelor. Astazi singura diferenta dintre cei 332 de deputati si 137 de senatori consta in norma de reprezentare diferita: un deputat la 70.000 locuitori, respectiv un senator la 160.000 locuitori.

Desi principalele functii prevazute de Constitutie sunt legiferarea, investirea si controlul Guvernului, practica politica( de exemplu cea a Ordonantelor de Urgenta) ne-a arata ca rolul Parlamentului a fost continuu erodat. In aceste conditii, exercitarea functiilor de control parlamentar, de alegere sau numire a unor autoritati publice, de stabilire a directiilor principale in activitatile economice, culturale, statale si juridice, de conducere a politicii externe, a fost afectata prin cresterea rolului guvernului, crestere direct proportionala cu scaderea increderii publice in legislativ.

In concluzie, ar trebui sa luam in considerare distinctia dintre bicameralismul romanesc si cel practicat in alte state europene, si sa nu confundam practica romaneasca cu principiul de baza al bicameralismului. Daca in Romania, actuala structura parlamentara nu aduce si o eficientizare a procesului legislativ, acest lucru nu inseamna ca modelul bicameralist este in sine corupt. Dimpotriva, existenta Parlamentelor bicamerale a fost asociata cu ideea diversitatii si a consesnului, elemente vitale pentru orice democratie.

Bicameralism vs Unicameralism

Decizia de a opta pentru un Parlament unicameral are la baza argumentul partinitor al reducerii cheltuielilor de la bugetul de stat, alocat pentru functionarea institutiei legiuitoare. Trebuie totusi sa recurgem la o analiza riguroasa, obiectiva, care sa ia in calcul in primul rand reprezentarea institutiei cetatenesti, care este pana la urma, unica ratiune de a fi a Parlamentului.

Din aceasta perspectiva, sustinatorii parlamentului unicameral considera ca acesta reduce costurile de functionare ale aparatului birocratic al parlamentului, iar procesul decizional, legislativ, este scurtat, favorizind astfel rapiditatea adoptarii legilor.

Pe de alta parte “sustinatorii parlamentului bicameral considera ca rolul Parlamentului nu e de a consuma cat mai putini bani pentru aparatul birocratic (daca acesta ar fi motivul pentru care un parlament trebuie sa aiba un numar redus de parlamentari si angajati, atunci se pune pe buna dreptate intrebarea de ce sa nu reducem numarul de parlamentari la unul singur, sau de ce sa nu-l reducem la zero, costurile financiare de functionare reducandu-se in consecinta), explica profesorul de stiinte politice, Aurelian Muntean.

“Sa nu uitam ca in final legile sunt un produs legislativ menit sa reglementeze o realitate complexa, reprezentata si de un numar mare de interese. Sustinatorii bicameralismului considera ca aceasta realitate poate fi mai bine reprezentata in legislatia adoptata de parlament, prin existenta unei verificari intre cele doua camere ale parlamentului, care pot asigura o calitate mai buna pentru produsul legislativ. In aceeasi masura sustinatorii bicameralismul afirma ca acesta poate prelua o parte din necesitatile descentralizarii procesului decizional, permitand in acelasi timp reprezentarea nationala a comunitatilor locale si, deci, a unui numar mare de interese colective diferite, care in lipsa acestui for de reprezentare poate sa adopte metode nedemocratice pentru a-si aduce interesele pe agenda publica nationala“, a mai adaugat Aurelian Muntean.

Specialistii apreciaza ca, teoretic vorbind, sub aspectul eficientei procesului legislativ, un parlamant unicameral poate fi mai productiv decat unul bicameral.

In acest sens , Manuel Gutan  a facut o precizare: “Avand in vedere tendintele de subordonare politica a parlamentului fata de guvern, unicameralismul determina o reflectare mai eficienta si coerenta a politicii guvernamentale la nivelul legislativului. Ideea conform careia acest aspect ar conduce la o scadere a calitatii formei si fondului legilor, in lipsa procesului de (auto)echilibrare intraparlamentara, determinat de existenta a doua camere aflate in dialog, este corecta ca ipoteza stiintifica, dar complet inutila in planul realitatii politice si al culturii politice romanesti. Totul depinde de jocul majoritate-minoritate in parlament: daca guvernul este sustinut de o majoritate puternica, parlamamentul, in contextul culturii disciplinei de vot specifica pluripartidismului european, va reflecta destul de fidel politica guvernamantala indiferent ca este unicameral sau bicameral. Din punctul meu de vedere, pachetele de legi pentru care guvernul Boc si-a asumat raspunderea in utima perioada ar fi trecut la fel de usor si necritic indiferent ca era parlament unicameral sau bicameral."

Unicameralism sau micsorarea corpului legislativ

Un alt aspect deosebit de important este faptul ca exista tendinta catre o  confuzie intre necesitatea de a avea un numar mai mic de parlamentari si utilitatea existentei unui parlament unicameral.

In acest sens, Manuel Gutan ne explica faptul ca  numarul deputatilor si senatorilor s-ar putea reduce, proportional cu populatia tarii, in conditiile mentinerii unui parlament bicameral.

“Sunt doua probleme distincte ce sunt intersectate in mod artificial. Problema numarului de parlamantari tine de filosofia ce sta in spatele normei de reprezentare si nu de considerente de eficienta legislativa. “ a mai daugat specialistul in drept constitutional."

Eficienta si reprezentare in procesul legislativ

Cand evaluam procesul decizional ce are loc intr-un Parlament, trebuie in primul rand sa nu uitam ca democratia reprezentativa are la baza principiul reprezentarii diversitatii opiniilor si intereselor alegatorilor. Parlamentul este forul unde unde acesta diversitate este reprezentata la nivel national.

Din acest punct de vedere, structura unui Parlament trebuie sa reflecte atat sistemul electoral,cat si realitatea sociala, lingvistica si istorica, realitate care nu este atat de omogena incat sa permita fundamentarea unei decizii politice doar pe un calcul matematic.

Cu alte cuvinte, structura Parlamentului trebuie gandita astfel incat sa rezulte  si o functionalitate sporita a procesului legislativ, dar nu numai.

“Eu as pune insa problema necesitatii existentei bicameralismului si dintr-o alta perspectiva, nu doar cea functionala. Ma refer la echilibrul puterilor in stat “, propune Manuel Gutan.

In conditiile in care, in Romania este reglementat constitutional un regim semiprezidential, tendinta inerenta acestui tip de regim politic este  personalizarea excesiva a puterii politice in contextul prezidentializarii regimului. In aceste conditii prezenta unui Senat care sa nu poata fi dizolvat de catre presedinte (acesta ar putea dizolva, dupa caz, doar Camera) ar permite evitarea dezechilibrului de putere in favoarea Presedintelui.

“Din acest punct de vedere, bicameralismul este necesar, iar o eventuala revizuire a Constitutiei ar putea lua in calcul si acest aspect. Unicameralsimul, din pacate, este propagat astazi in contextul unei foarte proaste imagini a legislativului si a perceptiei publice despre coruptia clasei politice, fara a se analiza critic avantajele si dezavantajele sale” a continuat Manuel Gutan.

Probleme, precum cea a legaturilor deficitare intre parlamentari si alegatori, a coruptiei parlamentarilor, a calitatii lor sau a calitatii procesului legislativ  nu pot fi rezolvate prin prisma unor actiuni menite sa afecteze adversarii politici. O astfel de strategie nu poate produce nici stabilitate si nici eficienta, pe termen lung.

In acest sens “sustinerea societatii civile, responsabilitatea interna a partidelor si existenta unui regulament de functionare a parlamentului mai clar si mult mai greu de modificat decat cele actuale, pot sa ofere alte perspective de functionare eficienta a procesului legislativ si de reprezentare, in Romania" a concluzionat profesorul  Aurelian Muntean.

_________
Manuel Gutan este Conferentiar doctor la Facultatea de drept Simion Barnutiu, in cadrul Universitatii Lucian Blaga din Sibiu
Aurelian Muntean este Lector la Facultatea de Stiinte Politice din cadrul SNSPA si cercetator la   Median Research Centre