Participarea subcontractantilor in procedurile de achizitie publica - cand si in ce conditii este posibila

Articol scris de Calin Alexe, avocat al Mihaila si Asociatii SCA

Ca o constatare preliminara, precizam ca, in materie de achizitii publice, este posibila doarsubcontractarea unei parti din proiect si nicidecum a intregului proiect. O subcontractare a intregului proiect ar denatura/distorsiona scopurile si principiile procedurilor de achizitie  publica, care au la baza ideea de concurenta intre ofertanti si nu intre subcontractanti. O subcontractare integrala a proiectului ar conduce, practic, la o inlocuire artificiala a ofertantului cu subcontractantul, ceea ce nu poate fi acceptat. Partea/partile din contract care sunt subcontractate de catre ofertantul castigator trebuie indicate in mod expres autoritatii contractante, care are obligatia, in acord cu dispozitiile art. 213 alin. (2) lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, de a le mentiona in raportul procedurii, impreuna cu denumirea/numele subcontractantilor desemnati.

Potrivit dispozitiilor art. 45 din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare:
„(1) Fara a i se diminua raspunderea in ceea ce priveste modul de indeplinire a viitorului contract de achizitie  publica, ofertantul are dreptul de a include in propunerea tehnica posibilitatea de a subcontracta o parte din contractul respectiv.
     (2) In cazul in care autoritatea contractanta solicita, ofertantul are obligatia de a preciza partea/partile din contract pe care urmeaza sa le subcontracteze si datele de recunoastere ale subcontractantilor propusi”.

Textul legal mai sus mentionat stabileste cadrul juridic general care sta la baza subcontractarii in materie de achizitii publice.

Desi dispozitiile legale respective au un caracter general, fara a face distinctie intre diversele tipuri de contracte de achizitie  publica, ele nu trebuie interpretate in sensul ca ar permite subcontractarea in cazul tuturor celor trei tipuri de contracte cunoscute in aceasta materie. Astfel, din interpretarea coroborata a dispozitiilor art. 45 alin. (1) – (2) si, respectiv, a dispozitiilor art. 188 alin. (2) lit. h) si alin. (3) lit. g) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, practica judiciara recenta (Curtea de Apel Bucuresti, dec. civ. nr. 2757/28.06.2012, citata de D.D. Serban in Jurisprudenta comentata in materiala achizitiilor publice, vol. III, ed. Hamangiu 2012, pag. 237) a stabilit ca subcontractarea este posibila doar in cazul contractelor de servicii si a celor de lucrari, nu si in cazul contractelor de furnizare, unde nu s-ar justifica folosirea unor subcontractanti.

Subcontractarea se realizeaza intotdeauna prin intermediul unui contract incheiat intre ofertant/asocierea de ofertanti si tertul/tertii desemnati subcontractanti.

In sensul dispozitiilor art. 96 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, in cazul in care parti din contractul de achizitie  publica se vor indeplini prin unul sau mai multi subcontractanti, autoritatea contractanta are obligatia de a solicita, la incheierea contractului cu ofertantul declarat castigator, prezentarea contractelor incheiate intre ofertantul castigator si subcontractantii desemnati.

Acordurile de subscontractare trebuie sa fie in concordanta cu oferta depusa si vor constitui anexe la contractul de achizitie publica. In practica, este recomandabil ca acordurile de subcontractare sa reprezinte o transpunere fidela, asa numita forma „back-to-back”, in raporturile dintre ofertantul castigator si subcontractant, a insesi dispozitiilor contractului de achizitie  publica incheiat intre autoritatea contractanta si ofertantul declarat castigator.

Cel care are interes intr-un astfel de caracter back-to-back al acordului de subcontractare este, in primul rand, ofertantul declarat castigator, intrucat, asa cum o prevede in mod expres art. 46 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, subcontractarea este doar o facilitate oferita ofertantului, care nu atenueaza in niciun fel raspunderea contractuala a acestuia fata de autoritatea contractanta. Intr-adevar, intrucat autoritatea contractanta nu are raporturi juridice directe cu subcontractantul, ofertantul declarat castigator este raspunzator in fata autoritatii contractante atat pentru faptele proprii, cat si pentru cele ale subcontractantilor desemnati de acesta. In aceste conditii, ofertantul are tot interesul ca prevederile acordului de subcontractare referitoare la modul de indeplinire a obligatiilor si, mai ales, la raspunderea pentru prejudicii, sa fie identice sau chiar mai severe pentru subcontractant decat cele corespondente existente in contractul de achizitie  publica. Cu alte cuvinte, ofertantul castigator trebuie sa se asigure ca, in ipoteza in care ii va fi angajata raspunderea fata de autoritatea contractanta pentru modul defectuos in care subcontractantul isi va indeplini obligatiile, se va putea intoarce impotriva acestuia din urma, pentru a-si recupera prejudiciul suferit.

Sesizand ca subcontractarea ar putea fi o sursa potentiala de distorsionare a concurentei in materie de achizitii publice, legiuitorul a introdus o serie de interdictii in ceea ce priveste participarea subcontractantilor in procedurile de atribuire.

Astfel, in sensul dispozitiilor art. 46 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, candidatul/ofertantul nu are dreptul ca, in cadrul aceleiasi proceduri, sa depuna oferta individuala/comuna si sa fie nominalizat ca subcontractant in cadrul unei alte oferte, sub sanctiunea excluderii ofertei individuale sau, dupa caz, a celei in care este ofertant asociat.

Dispozitiile mai sus mentionate nu se aplica insa in cazul procedurilor care se desfasoara pe loturi. Nimic nu se opune ca un operator economic sa fie ofertant individual/in asociere pe un lot si subcontractant pe un alt lot.

Niciun text de lege nu se opune ca un anumit operator economic sa fie nominalizat atat ca tert sustinator, cat si ca subcontractant, in cadrul aceleiasi proceduri.

De asemenea, asa cum se precizeaza in mod expres in cuprinsul art. 67 din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, persoana fizica/juridica care a participat la intocmirea documentatiei de atribuire, are dreptul sa fie nominalizat subcontractant in cadrul respectivei proceduri, cu conditia ca implicarea acesteia in elaborarea respectivei documentatii sa nu fie de natura a distorsiona concurenta. In practica, acest lucru implica verificari riguroase din partea autoritatii contractante, pentru a stabili in ce masura documentatia de atribuire respectiva il favorizeaza pe autorul acesteia, desemnat ulterior ca subcontractant sau chiar pe ofertantul care l-a desemnat subcontractant.

Totodata, chiar daca pare injust din punct de vedere comercial, niciun text din legislatia actuala nu interzice in mod expres ca un anumit operator economic sa fie nominalizat ca subcontractant, in cadrul aceleiasi proceduri de atribuire, de catre doi sau mai multi ofertanti, in acelasi timp. Referitor la aceasta ultima situatie, apreciem ca ar fi necesara, de lege ferenda, o completare a dispozitiilor art. 46 alin. (1) mai sus mentionat cu o noua litera, care sa interzica in mod expres participarea unui operator economic ca subcontractant al mai multor ofertanti in cadrul aceleiasi proceduri. O astfel de solutie ar fi necesara, intrucat ar evita situatiile probabile in care subcontractantul ajunge sa influenteze practic rezultatul procedurii, ca urmare a faptului ca este nominalizat in mai multe oferte in acelasi timp.

In egala masura, raportandu-se tocmai la posibila distorsionare a concurentei prin mecanismul subcontractarii, legiuitorul i-a acordat acesteia o atentie deosebita si din perspectiva sanctionarii conflictului de interese.

Astfel, dispozitiile art. 68 din O.U.G. nr. 34/2006 interzic in mod expres participarea in calitate de subcontractant in cadrul unei proceduri a persoanelor fizice/juridice care participa direct in procesul de evaluare/verificare a candidaturilor/ofertelor, sub sanctiunea excluderii din procedura de atribuire. In acelasi timp, art. 69 lit. a) din acelasi act normativ interzice implicarea in procesul de verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor a persoanelor care detin parti sociale, parti de interes, actiuni din capitalul subscris al unuia dintre subcontractanti, ori a persoanelor care fac parte din consiliul de administratie/organul de conducere sau de supervizare  a unuia dintre subcontractanti.

Nu in ultimul rand, tot pe linia evitarii conflictelor de interese si a distorsionarii concurentei, art. 69^1 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede ca este exclus din procedura subcontractantul care are drept membri in consiliul de administratie/organul de conducere sau de supervizare si/sau are actionari ori asociati persoane care sunt sot/sotie, ruda sau afin pana la gradul al patrulea inclusiv ori care se afla in relatii comerciale cu persoane care detin functie de decizie in cadrul autoritatii contractante.

Una dintre cele mai delicate probleme legate de subcontractanti a fost aceea a modului concret in care acestia pot fi folositi de catre ofertant pe partea de eligibilitate a ofertei.

Potrivit dispozitiilor art. 11 alin. (7) din H.G. nr. 925/2006, cu modificarile si completarile ulterioare:
„(7) Autoritatea contractanta nu are dreptul de a impune indeplinirea unor criterii de calificare pentru eventualii subcontractanti, dar resursele materiale si umane ale subcontractantilor declarati se iau in considerare pentru partea lor de implicare in contractul care urmeaza sa fie indeplinit, daca sunt prezentate documente relevante in acest sens”.

Intrucat dispozitiile legale mai sus mentionate erau destul de ambiguue, lasand loc de numeroase interpretari, ANRMAP a emis Ordinul nr. 509/2001, care a adus urmatoarele precizari:

• art. 7 alin. (1) - in cazul in care se impune, la criteriul de calificare "capacitatea de exercitare a activitatii profesionale", autorizarea Autoritati Feroviare Romane (AFER), Autoritatii Nationale de Reglementare in Domeniul Energiei (ANRE), Inspectiei de Stat pentru Controlul Cazanelor, Recipientelor sub Presiune si Instalatiilor de Ridicat (ISCIR) etc. pentru entitati juridice, in cazul unui grup de operatori economici care depun oferta comuna, cerinta este considerata indeplinita daca unul dintre asociati - respectiv subcontractantul, daca este cazul - detine autorizarea solicitata si numai cu conditia ca acesta sa execute integral partea din contract pentru care este solicitata autorizarea respectiva;
• art. 8 alin. (1) - in cazul in care se impune, la criteriul de calificare "capacitatea tehnica si/sau profesionala", autorizarea AFER, ANR, ISCIR etc. pentru personalul implicat, indeplinirea cerintei se poate demonstra prin luarea in calcul a resurselor tuturor membrilor unui grup ce depune oferta comuna sau pe cele ale subcontractantului, cu conditia ca cel care dispune de resursele umane autorizate sa realizeze partea din contract pentru care se impun autorizarile solicitate.
• Anexa 2 – in cazul ofertelor individuale sau comune care a includ si subcontractare, se iau in considerare, cu referire la capacitatea de exercitare a activitatii profesionale si cu referire la capacitatea tehnica si profesionala (partea de resurse umane si resurse tehnice), atestatele, autorizatiile si certificatele subcontractantilor, cu conditia ca acestia sa execute/presteze in totalitate lucrarile/serviciile pentru care se solicita autorizatia/atestatul/certificatul respectiv.

Intrucat legiuitorul s-a referit in mod expres doar la resursele materiale si, respectiv, umane ale subcontractantilor, doar acestea pot fi luate in considerare de autoritatea contractanta in procedura de verificare a eligibilitatii ofertei. In niciun caz, asa cum s-a aratat in mod expres in practica judiciara recenta (Curtea de Apel Bacau, dec. civ. nr. 652/05.05.2011, citata de D.D. Serban, op. cit, pag. 24), nu ar putea fi luata in calcul la stabilirea eligibilitatii unei oferte experienta similara a subcontractantului, intrucat aceasta nu este o resursa materiala si nici umana care sa poate fi transferata ofertantului. Intr-un astfel de caz, daca ofertantul doreste sa foloseasca experienta similara a subcontractantului sau, singura posibilitate legala de a realiza acest lucru este aceea de a-i conferi subcontractantului si calitatea de tert sustinator, prin intermediul unui angajament de sustinere, incheiat in forma autentica, in conditiile si cu respectarea dispozitiilor art. 190 din O.U.G. nr. 34/2006, respectiv, art. 11^1 din H.G. nr. 925/2006, ambele cu modificarile si completarile ulterioare.

Nu in ultimul rand, referitor la posibilitatea inlocuirii subcontractantului desemnat, facem precizarea ca, in acord cu dispozitiile art. 96 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, „pe parcursul derularii contractului, contractantul nu are dreptul de a inlocui subcontractantii nominalizati in oferta fara acceptul autoritatii contractante, iar eventuala inlocuire a acestora nu trebuie sa conduca la modificarea propunerii tehnice sau financiare initiale”. Dispozitiile mai sus mentionate sunt cat se poate de clare si au rolul de a evita o distorsionare a concurentei prin posibila modificare a ofertei ca urmare a inlocuirii subcontractantului.

Cu alte cuvinte, ofertantul poate sa-si inlocuiasca subcontractantul desemnat initial numai cu acordul autoritatii contractante si numai cu conditia ca noul subcontractant sa preia in totalitate obligatiile celui vechi, inclusiv din perspectiva modului concret de implementare a solutiei tehnice ofertate initial.

Desi textul legal mai sus mentionat nu prevede in mod expres acest lucru, din interpretarea sa in extenso, suntem de parere ca este posibila doar inlocuirea unui subcontractant desemnat initial in cadrul ofertei, nu si numirea ulterioara a unui subcontractant, in conditiile in care in oferta initiala nu se facea vorbire despre existenta subcontractantilor. In acest din urma caz, ofertantul si-a asumat integral riscul executarii prin mijloace proprii a obligatiilor contractuale, astfel incat, daca i s-ar prmite acestuia desemnarea ulterioara a unui subcontractant, ar insemna sa se modifice oferta initiala, ceea ce nu poate fi primit.