avocatnet.ro 
Augustin Zegrean - presedinte
Valer Dorneanu - judecator
Toni Grebla - judecator
Mircea Stefan Minea - judecator
Daniel Marius Morar - judecator
Mona-Maria Pivniceru - judecator
Puskás Valentin Zoltán - judecator
Fabian Niculae - magistrat-asistent
Cu participarea in sedinta publica din 12 iunie 2014 a reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.
1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) si art. 61 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului, exceptie ridicata de Emil Florin Dinca in Dosarul nr. 4.371/2/2012* al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. 28D/2014.
2. Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din 12 iunie 2014, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, si au fost consemnate in incheierea din acea data, cand, avand nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, in conformitate cu dispozitiile art. 57 si art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, a amanat pronuntarea pentru data de 26 iunie 2014 si, ulterior, in conformitate cu dispozitiile art. 57 si art. 58 alin. (1) teza intai din Legea nr. 47/1992, pentru data de 2 iulie 2014, data la care a pronuntat prezenta decizie.
CURTEA, avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
3. Prin Decizia civila nr. 5.682 din 12 decembrie 2013, pronuntata in Dosarul nr. 4.371/2/2012*, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) si art. 61 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului, exceptie invocata de Emil Florin Dinca intr-o cauza avand ca obiect un conflict de munca privind functionarii publici, in faza procesuala a recursului.
4. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul arata, in esenta, ca dispozitiile legale criticate sunt neconstitutionale, intrucat prevad ca procedura cercetarii prealabile in materie disciplinara sa fie stabilita printr-o norma administrativa, cu o putere juridica inferioara legii organice, respectiv printr-un ordin al ministrului administratiei si internelor. Textul criticat reprezinta o „norma in alb” prin care competenta constitutionala exclusiva a legiuitorului organic de a reglementa in domeniul statutului functionarilor publici este transmisa unei autoritati unipersonale din puterea executiva, si anume ministrului administratiei si internelor.
5. Din prevederile coroborate ale art. 31, 73 si 78 din Constitutie se desprinde concluzia ca atunci cand legiuitorul constituant a dispus ca un domeniu social sa fie reglementat prin lege organica, legiuitorul constituant a voit ca reglementarea in cauza sa fie adusa si la cunostinta publica, prin publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
6. Art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 nu a creat doar o situatie juridica de conflict cu art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie. Pe langa acest efect direct, art. 59 alin. (2) din lege reprezinta si un factor indirect de incalcare a vointei legiuitorului constituant de transparenta a reglementarii care are ca obiect statutul functionarului public. Aceasta intrucat organul public unipersonal al puterii executive, desemnat sa execute prevederile art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002, ministrul administratiei si internelor, a emis un ordin initial, nr. 400/2004*), si ordine modificatoare, pe care insa le-a sustras cu rea-credinta de la formalitatile de publicitate specifice actelor normative. Niciodata, de la intrarea in vigoare a Legii nr. 360/2002 si pana in prezent, Ministerul Administratiei si Internelor nu a publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, ParteaI, reglementarea privind procedura cercetarii disciplinare a politistilor, desi ordinele in cauza nu au fost emise cu caracter secret sau militar.
7. Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal si-a exprimat opinia potrivit careia exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. In acest sens, instanta considera ca prin aceste dispozitii legale a fost consacrata posibilitatea autoritatii administrative de a detalia principiile reglementate prin Legea nr. 360/2002 cu privire la procedura de aplicare a sanctiunilor disciplinare pentru politisti, precum si la procedura de desfasurare a cercetarii disciplinare si activitatea consiliilor de disciplina, cu referire la aceeasi categorie de functionari publici cu statut special, nefiind aduse completari sau modificari unor dispozitii exprese contrare inserate in continutul legii. In aceste conditii, nu se poate aprecia ca prin aceasta delegare de reglementare mentionata in cuprinsul dispozitiilor legale atacate ar fi fost afectat principiul legalitatii, al separatiei puterilor in stat sau cerinta ca statutul functionarilor publici sa fie reglementat prin acte normative avand natura unor legi organice.
8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
9. Avocatul Poporului considera ca dispozitiile legale criticate sunt constitutionale. Acesta apreciaza ca legiuitorul a lasat la aprecierea autoritatilor publice investite cu executarea si aplicarea legii fixarea cadrului normativ existent in materia desfasurarii cercetarii disciplinare si aplicarii in concret a sanctiunilor disciplinare, fara ca prin aceasta sa fie afectat, statutul functionarilor publici.
10. De asemenea, se mai arata ca dispozitiile legale criticate nu contin in sine reglementari de natura a afecta statutul functionarilor publici, ci stabilesc o delegare de reglementare cu privire la procedura cercetarii disciplinare si la aplicarea sanctiunilor disciplinare, in sensul reglementarii acestora prin ordin al ministrului administratiei si internelor.
11. Se mai sustine ca o eventuala neconcordanta intre ordinul ministrului administratiei si internelor, emis in aplicarea textelor legale criticate, pe de o parte, si dispozitiile Legii nr. 360/2002, pe de alta parte, nu constituie o problema de constitutionalitate, ci una ce tine de aplicarea legii, aceasta competenta revenind exclusiv instantelor de judecata.
12. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA, examinand actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile de lege criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
13. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
14. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel cum rezulta din actul de sesizare a Curtii Constitutionale, il constituie dispozitiile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) si art. 61 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului. In realitate, din examinarea exceptiei de neconstitutionalitate rezulta ca obiectul acesteia il constituie dispozitiile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) si art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, prevederi care au urmatoarea redactare:
- Art. 59 alin. (2): „Procedura cercetarii prealabile se reglementeaza prin ordin al ministrului de interne.”;
- Art. 60 alin. (1): „Aplicarea sanctiunilor disciplinare se face potrivit competentelor stabilite prin ordin al ministrului administratiei si internelor, dupa expirarea termenului de contestare, prevazut la art. 61 alin. (1).”;
- Art. 62 alin. (3): „Consiliile de disciplina isi desfasoara activitatea in baza regulamentului aprobat prin ordin al ministrului de interne.”
15. In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate prevederile legale criticate contravin prevederilor constitutionale cuprinse in art. 1 alin. (4) si (5) privind principiul separatiei puterilor in stat si cel al obligativitatii respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legii, art. 31 privind dreptul la informatie, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organica a statutului functionarilor publici si in art. 78 privind intrarea in vigoare a legii.
16. Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca s-a mai pronuntat asupra dispozitiilor art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002, dar prin raportare la critici relativ diferite (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1.146 din 4 decembrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 14 din 8 ianuarie 2008, si Decizia nr. 1.165 din 6 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 841 din 15 decembrie 2008). Cauzele respective vizau, in special, principiul egalitatii in fata legii (reglementarea diferita a raspunderii disciplinare a politistilor) si dreptul la aparare (dreptul politistului de a fi asistat de un alt politist doar in anumite situatii). In dosarul de fata, in esenta, autorul exceptiei de neconstitutionalitate este nemultumit de faptul ca aspecte esentiale in materia raspunderii disciplinare, ce tin de statutul functionarului public, sunt reglementate, in baza dispozitiilor legale criticate, prin acte juridice infralegale, respectiv prin ordine ale ministrului administratiei si internelor.
17. Pentru a analiza incidenta in cauza a art. 73 alin. (3) lit.j) din Constitutie, Curtea retine mai intai ca politistul este functionar public civil, cu statut special, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, si ca, in conformitate cu art. 2 alin. (1) din aceeasi lege, politistul este investit cu exercitiul autoritatii publice. In considerarea acestor prevederi legale, statutul sau juridic cunoaste elemente derogatorii de la dispozitiile generale care reglementeaza raporturile de munca, respectiv Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011. Astfel, politistul este subiect al unui raport de serviciu, raport care ia nastere, se executa si inceteaza in conditii speciale. De aceea, aspectele esentiale ce vizeaza cele trei elemente ale raporturilor de serviciu se refera in mod intrinsec la statutul politistului, statut care este reglementat prin lege organica, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, respectiv Legea nr. 360/2002.
18. Raspunderea disciplinara, conform art. 4 alin. (2) si cap. IV din Legea nr. 360/2002, se refera la modul de executare a raporturilor de serviciu si, in conditiile angajarii acestei raspunderi, este afectata executarea raportului de serviciu, putandu-se ajunge chiar la incetarea acestuia. De aceea, Curtea retine ca raspunderea disciplinara, tinand de statutul politistului, trebuie reglementata, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, prin lege organica, respectiv Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului, lege speciala in sensul art. 1 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.
19. Or, dispozitiile legale criticate nu numai ca nu reglementeaza procedura disciplinara prealabila, aplicarea sanctiunilor disciplinare sau activitatea consiliului de disciplina, ci deleaga reglementarea acestor aspecte importante ministrului de resort care este abilitat sa adopte ordine. Asadar, se ajunge la situatia ca un aspect esential care vizeaza executarea si/sau incetarea raporturilor de serviciu sa fie reglementat printr-un act administrativ, care, de altfel, in cazul de fata, nici macar nu a fost publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, ceea ce este de natura sa confere un caracter iluzoriu posibilitatilor autorului exceptiei de neconstitutionalitate de a se apara in mod eficient. In aceste conditii, persoana cercetata disciplinar nu cunoaste regulile dupa care se desfasoara procedura, avand in vedere ca actul administrativ nu este accesibil si deci nici opozabil. Normele privind cercetarea disciplinara trebuie sa respecte anumite cerinte de stabilitate si previzibilitate. Or, delegarea de atributii de a stabili aceste norme unui membru al Guvernului, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ ce au caracter infralegal, determina o stare de incertitudine juridica, acest gen de acte avand, de obicei, un grad sporit de schimbari succesive in timp.
20. Curtea retine ca textul art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie este foarte clar: „Prin lege organica se reglementeaza: [...] j) statutul functionarilor publici”. Deci, orice aspect care vizeaza cele trei elemente trebuie reglementat prin lege organica, inclusiv raspunderea disciplinara. Intrucat dispozitiile legale criticate prevad reglementarea prin acte administrative a acestor aspecte, ele contravin art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie.
21. De altfel, art. 73 alin. (3) lit. p) din Constitutie prevede ca regimul general privind raporturile de munca se reglementeaza prin lege organica. In acest sens, Legea nr. 53/2003 - Codul muncii prevede chiar un capitol distinct ce reglementeaza raspunderea disciplinara. De aceea, si art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie prevede ca statutul functionarului public trebuie reglementat tot prin lege organica, avand in vedere ca elementele care diferentiaza statutul acestuia reprezinta chiar derogari de la reglementarea generala in materie.
22. In aceste conditii, Curtea constata atat incalcarea art. 1 alin. (4) din Constitutie referitor la principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat (prin delegarea unei competente ce apartine in exclusivitate legiuitorului catre un membru al Guvernului), precum si incalcarea art. 1 alin. (5) din Constitutie in componenta sa referitoare la previzibilitatea legii, intrucat personalul vizat (care se poate raporta, in aceste conditii, doar la prevederile legii) nu este in masura sa isi adapteze conduita in mod corespunzator si nici sa aiba reprezentarea corecta a derularii procedurii disciplinare.
23. In ceea ce priveste celelalte dispozitii constitutionale invocate, art. 31 si 78, Curtea constata ca acestea nu au incidenta in prezenta cauza.
24. Avand in vedere cele de mai sus, Curtea constata ca solutia legislativa cuprinsa in articolele criticate este neconstitutionala, revenind Parlamentului, potrivit prevederilor art. 147 alin. (1) din Constitutie, obligatia de a pune de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Legii fundamentale. Curtea mai constata ca dispozitiile art. 147 alin. (1) din Constitutie disting - cu privire la obligatia de a pune de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei - intre competenta Parlamentului, pentru dispozitiile din legi, pe de-o parte, si cea a Guvernului, pentru dispozitiile din ordonante ale acestuia, pe de alta parte. Ca atare, pe o perioada de 45 de zile de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a prezentei decizii, Guvernul nu poate adopta o ordonanta de urgenta pentru a pune de acord prevederile Legii nr. 360/2002 constatate ca fiind neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei, chiar daca art. 61 alin. (1) a fost modificat pe calea delegarii legislative, dar poate initia un proiect de lege in acord cu cele stabilite prin prezenta decizie (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010).
25. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA In numele legii DECIDE:
Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata de Emil Florin Dinca in Dosarul nr. 4.371/2/2012* al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal si constata ca prevederile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) si ale art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului sunt neconstitutionale. Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal, celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Pronuntata in sedinta din data de 2 iulie 2014.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent, Fabian Niculae
Note de subsol
*) Ordinul ministrului administratiei si internelor nr. 400/2004 nu a fost publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
MAIDANEZUL
Comentarii articol (1)