avocatnet.ro 
Augustin Zegrean - presedinte Valer Dorneanu - judecator Petre Lazaroiu - judecator Mircea Stefan Minea - judecator Daniel Marius Morar - judecator Mona-Maria Pivniceru - judecator Puskás Valentin Zoltán - judecator Simona-Maya Teodoroiu - judecator Tudorel Toader - judecator Cristina Catalina Turcu - magistrat-asistent Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.
1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) si ale anexei la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora, exceptie ridicata din oficiu de Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal in Dosarul nr. 44/32/2014 al acestei instante si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. 486D/2014.
2. Dezbaterile initiale au avut loc in sedinta publica din 18 decembrie 2014, in prezenta reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin, si au fost consemnate in incheierea de sedinta de la acea data, cand Curtea, avand in vedere cererea de intrerupere a deliberarilor pentru o mai buna studiere a problemelor ce formeaza obiectul cauzei, in temeiul dispozitiilor art. 57 si art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, precum si ale art. 56 alin. (2) teza a doua din Regulamentul de organizare si functionare a Curtii Constitutionale, adoptat prin Hotararea Plenului Curtii Constitutionale nr. 6/2012, a amanat pronuntarea pentru data de 15 ianuarie 2015, data la care, pentru acelasi motiv, a amanat pronuntarea la data de 3 februarie 2015. In vederea lamuririi problemelor ridicate, au fost solicitate, in temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992, comunicarea de catre Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice si de catre Departamentul pentru Lupta Antifrauda-DLAF a unor puncte de vedere cu privire la aplicarea in practica a dispozitiilor art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011. S-a solicitat, de asemenea, Curtilor de Apel si Inaltei Curti de Casatie si Justitie jurisprudenta acestora cu privire la modul de interpretare si aplicare a acestor prevederi legale. La data de 3 februarie 2015, Curtea, constatand ca nu sunt prezenti toti judecatorii care au participat la dezbateri, potrivit art. 58 alin. (1) teza intai din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, a dispus redeschiderea dezbaterilor pentru data de 26 februarie 2015, in temeiul art. 14 din Legea nr. 47/1992.
3. La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
4. Cauza fiind in stare de judecata, presedintele acorda cuvantul reprezentantului Ministerului Public, care arata ca achieseaza la concluziile formulate la termenul din data de 18 decembrie 2014, in sensul respingerii ca neintemeiata a exceptiei, adaugand ca prin textele de lege criticate legiuitorul a urmarit limitarea in timp a prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 in raport cu doua criterii: pe de-o parte, intrarea in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, iar, pe de alta parte, momentul desfasurarii activitatii de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
5. Prin Incheierea din 8 mai 2014, pronuntata in Dosarul nr. 44/32/2014, Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) si ale anexei la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora. Exceptia a fost ridicata de instanta de judecata, din oficiu, intr-o cauza avand ca obiect solutionarea actiunii in contencios administrativ prin care Unitatea Administrativ - Teritoriala Judetul Neamt a solicitat anularea unei decizii si a unei note de neconformitate emise de Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice, nota prin care s-a aplicat sanctiunea prevazuta la pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, in forma anterioara modificarilor aduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 47/2014, pentru o neregula comisa inainte de intrarea in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011.
6. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se arata, in esenta, ca materia controlului utilizarii fondurilor europene a fost reglementata succesiv prin doua acte normative, respectiv Ordonanta Guvernului nr. 79/2003 si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011. Notiunea de neregula este definita de art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanta Guvernului nr. 79/2003 si de art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011. Intre cele doua definitii sunt deosebiri esentiale de continut. Sub imperiul Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 era necesar sa se fi produs un prejudiciu, pe cand prin art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 este reglementat prejudiciul nu doar ca un fapt cert si determinabil, ci si ca potentialitate. Desi reglementarea prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 este mai clara, discutabila este aplicarea acestei ordonante unor abateri savarsite anterior intrarii sale in vigoare.
7. Dispozitiile cu caracter tranzitoriu se regasesc in art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011. In aparenta, din acest text ar rezulta ca este vorba doar de procedura de aplicare a controalelor, insa, la o examinare mai atenta, se constata ca textul se refera si la stabilirea creantelor bugetare, care, in materia nerespectarii normelor privind achizitiile publice, se concretizeaza prin aplicarea de corectii financiare. Or, in masura in care Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 se aplica unor abateri constatate in legatura cu contractele de achizitie publica incheiate anterior intrarii sale in vigoare, dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, precum si ale anexei la ordonanta sunt neconstitutionale in raport cu art. 15 alin. (2) din Constitutie.
8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
9. Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. In acest sens arata, in esenta, ca definirea notiunii de neregula si stabilirea corectiilor financiare aplicabile in cazul nerespectarii normelor privind achizitiile publice erau, anterior intrarii in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, reglementate prin intermediul Ordonantei Guvernului nr. 79/2003. Din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 rezulta ca activitatile de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare desfasurate dupa intrarea in vigoare a ordonantei se finalizeaza si se valorifica cu aplicarea acestui act normativ.
10. Constatandu-se ca aplicarea in timp a Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 a generat stabilirea unor debite excesive in sarcina beneficiarilor fondurilor europene, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 a consacrat in art. 2 alin. (1) lit.n) principiul proportionalitatii, care s-a materializat in anexa la ordonanta de urgenta.
11. Din analiza comparativa a dispozitiilor cuprinse in Ordonanta Guvernului nr. 79/2003 si a celor cuprinse in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 se constata ca prevederile de natura fiscala ale celor doua ordonante reglementeaza in mod evident situatii juridice obiective, asa incat aplicarea unor corectii fiscale mai favorabile reglementate de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 unor situatii juridice obiective (nereguli) consemnate sub imperiul Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 nu aduce atingere principiului neretroactivitatii legii.
12. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
13. Potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 47/1992 au fost solicitate puncte de vedere de la Ministerului Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice si de la Departamentul pentru Lupta Antifrauda - DLAF. A fost solicitata, de asemenea, jurisprudenta relevanta de la Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, Curtea de Apel Cluj - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, Curtea de Apel Pitesti - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, Curtea de Apel Targu Mures - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, Curtea de Apel Timisoara - Sectia de contencios administrativ si fiscal, Curtea de Apel Suceava - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal si Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia de contencios administrativ si fiscal.
14. Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice a transmis punctul sau de vedere inregistrat la Registratura jurisdictionala a Curtii Constitutionale cu nr. 487 din 27 ianuarie 2015, la care a anexat in copie observatiile scrise transmise de Comisia Europeana in cauzele conexate C-260/14 si C-261/2014 Judetul Neamt si altii si deciziile Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectia contencios administrativ si fiscal nr. 3.017 din 25 iunie 2014, nr. 5.323 din 21 mai 2013, nr. 2.757 din 11 iunie 2014 si nr. 5.322 din 21 mai 2013. In punctul de vedere transmis, a aratat, in esenta, ca din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 rezulta ca activitatile de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare desfasurate dupa intrarea in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 se finalizeaza si se valorifica cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Din analiza comparativa a dispozitiilor cuprinse in Ordonanta Guvernului nr. 79/2003 si in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 se constata ca prevederile de natura fiscala ale celor doua ordonante reglementeaza in mod evident situatii juridice obiective astfel incat aplicarea unor corectii fiscale mai favorabile reglementate de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 unor situatii juridice obiective - nereguli - consemnate sub imperiul Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 nu incalca principiul neretroactivitatii legii consacrat de art. 15 alin. (2) din Legea fundamentala. Aceleasi argumente sunt retinute si de Curtea de Apel Suceava - Sectiaa II-a civila, de contencios administrativ si fiscal in Sentinta nr. 105 din 19 martie 2012 si de Curtea de Apel Pitesti - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal in Sentinta nr. 100/F-cont din 3 aprilie 2013.
15. Departamentul pentru Lupta Antifrauda - DLAF a transmis punctul sau de vedere, inregistrat la Registratura jurisdictionala a Curtii Constitutionale sub nr. 505 din 28 ianuarie 2015, in care a aratat, in esenta, ca neregulile savarsite inainte de intrarea in vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decat cele prevazute de legea in vigoare la data savarsirii lor. Asadar, autoritatile de gestionare a fondurilor europene, in activitatea de constatare a creantei bugetare, trebuie sa aplice legea in vigoare la momentul desfasurarii activitatii de constatare si, ulterior, sa identifice si sa aplice legea in vigoare la momentul savarsirii neregulii, pentru incadrarea juridica a acestora, dar si pentru constatarea efectelor juridice pe care le produc. Asa fiind, se apreciaza ca neregulile savarsite inainte de intrarea in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 nu pot atrage corectii financiare in temeiul acestui act normativ daca activitatea de control are loc dupa intrarea acestuia in vigoare, asa cum rezulta din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, deoarece s-ar incalca atat principiile de aplicare a legii in timp, cat si cele de predictibilitate si de securitate juridica a normei civile.
16. Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, Curtea de Apel Cluj - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, Curtea de Apel Targu Mures - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal si Curtea de Apel Timisoara - Sectia de contencios administrativ si fiscal, in hotararile comunicate la dosar, retin ca atat calificarea neregulii savarsite inainte de intrarea in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, cat si corectiile financiare dispuse, in cazul in care activitatea de control se desfasoara dupa intrarea in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, se fac potrivit acestui act normativ, printr-o interpretare per a contrario a prevederilor art. 66 din ordonanta de urgenta.
17. Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia de contencios administrativ si fiscal, prin deciziile nr. 5.322 si nr. 5.323 din 21 mai 2013 si Decizia nr. 2.757 din 11 iunie 2014, retine ca interpretarea normei tranzitorii cuprinse in art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, conform argumentatiei per a contrario conduce la concluzia potrivit careia, in situatia in care activitatile de constatare si de stabilire a neregulilor se desfasoara la o data ulterioara intrarii in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, concluziile acestora se vor finaliza si valorifica cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizata in virtutea normei tranzitorii sus-aratate, astfel ca nu se poate aprecia ca a fost incalcat principiul neretroactivitatii legii civile, de natura a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotriva, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat in mod just prin raportare la legislatia in vigoare la momentul verificarii conform art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011. In plus, in Decizia nr. 2.757 din 11 iunie 2014, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia de contencios administrativ si fiscal retine ca „atata vreme cat prevederile art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 se bucura de prezumtia de constitutionalitate de care se bucura orice act legislativ, dispozitiile acestei ordonante raman pe deplin aplicabile.”
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, punctele de vedere ale autoritatilor si jurisprudenta in materie comunicate la dosar, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
18. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
19. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel cum a fost retinut de catre instanta de judecata in dispozitivul incheierii de sesizare, il constituie dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. a) si ale anexei la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora.
20. In realitate, din motivarea exceptiei ridicate din oficiu de catre instanta de judecata, precum si din circumstantele cauzei, Curtea observa ca obiectul acesteia il constituie prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) si ale art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 461 din 30 iunie 2011, precum si cele ale pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 intitulata „Corectiile/Reducerile financiare aplicabile cheltuielilor aferente proiectelor finantate din fonduri europene si/sau din fonduri publice nationale aferente acestora in caz de nerespectare a reglementarilor privind achizitiile, cu exceptia achizitiilor derulate de beneficiarii Programului National de Dezvoltare Rurala 2007-2013”, in forma anterioara modificarilor aduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 47/2014 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 480 din 28 iunie 2014.
21. Ulterior datei sesizarii Curtii Constitutionale, in temeiul art. II din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 47/2014, anexa la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 a fost modificata si inlocuita cu anexa la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 47/2014. Sanctiunea aplicata in cauza a avut insa ca temei prevederile pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, in forma anterioara modificarilor aduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 47/2014, astfel incat, potrivit Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, ParteaI, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmeaza sa se pronunte asupra lor. In aceste conditii, textele de lege criticate au urmatorul continut:
- Art. 2 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011: „(1) In sensul prezentei ordonante de urgenta, termenii si expresiile de mai jos au urmatoarele semnificatii:
a) neregula - orice abatere de la legalitate, regularitate si conformitate in raport cu dispozitiile nationale si/sau europene, precum si cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal incheiate in baza acestor dispozitii, ce rezulta dintr-o actiune sau inactiune a beneficiarului ori a autoritatii cu competente in gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internationali si/sau fondurile publice nationale aferente acestora printr-o suma platita necuvenit.”;
- Art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011: „Activitatile de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare care sunt in desfasurare la data intrarii in vigoare a prezentei ordonante de urgenta se finalizeaza si se valorifica cu aplicarea prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 79/2003, aprobata cu modificari prin Legea nr. 529/2003, cu modificarile si completarile ulterioare.”;
- Pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la ordonanta de urgenta:
| „Nr. crt. |
Abaterea constatata |
Descrierea abaterii constatate | Corectie/Reducere |
| 2.3 |
Aplicarea unor criterii de calificare si selectie si/sau a unor criterii de atribuire (factori de evaluare) nelegale |
Aplicarea unor criterii de calificare si selectie sau a unor factori de evaluare care impiedica anumiti ofertanti potentiali sa participe la procedura de atribuire din cauza restrictiilor stabilite in documentatia de atribuire (de exemplu, obligatia de a avea deja o reprezentanta in tara sau in regiune ori stabilirea unor standarde tehnice prea specifice care favorizeaza un singur operator) |
10% din valoarea contractului in cauza. Rata reducerii/corectiei poate fi diminuata la 5%, in functie de gravitate.” |
22. Instanta de judecata care a ridicat exceptia apreciaza ca prevederile legale criticate contravin dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 15 alin. (2) potrivit carora „Legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale sau contraventionale mai favorabile”.
23. Din analiza dosarului in care a fost invocata exceptia, Curtea observa ca Unitatea Administrativ-Teritoriala Judetul Neamt are calitatea de beneficiar al Contractului de finantare nr. 1.091/30 noiembrie 2010, cod SMIS 3556, din cadrul Programului operational regional 2007-2013 pentru proiectul „Reabilitarea, extinderea si modernizarea Centrului Scolar pentru Educatie Incluziva Roman”. In executarea acestui contract s-a initiat procedura de achizitie publica pentru atribuirea unui contract de servicii de audit. La data de 1 iunie 2011 s-a publicat invitatia de participare in sistemul electronic de achizitii publice - SEAP. La acest moment, retinut ulterior in Nota de neconformitate nr. 23.875/22 aprilie 2013 ca fiind momentul savarsirii neregulii, erau in vigoare prevederile Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 privind controlul si recuperarea fondurilor comunitare, precum si a fondurilor de cofinantare aferente utilizate necorespunzator, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 622 din 30 august
2003. Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 a intrat in vigoare ulterior, la data de 30 iunie 2011. La data de 22 aprilie 2013, ca urmare a verificarii cererii de rambursare nr. 9, Autoritatea de Management pentru Programul Operational Regional 2007-2013 a identificat doua nereguli, respectiv restrictionarea accesului operatorilor economici la procedura de atribuire a contractului, precum si introducerea in Fisa de date a achizitiei a unei solicitari care nu avea relevanta in raport cu obiectul contractului, ceea ce a dus la incalcarea prevederilor art. 178 alin. (2) si art. 179 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, precum si a prevederilor art. 8 alin. (1) din Hotararea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006. Neregulile au fost constatate ca urmare a verificarii procedurii de achizitie publica anterior mentionata si au fost consemnate in Nota de neconformitate nr. 23.875/22 aprilie 2013 prin care s-a aplicat si corectia financiara reglementata la pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, in temeiul art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011. Nota de neconformitate a fost contestata pe cale administrativa la Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice, care prin Decizia nr. 279/18 noiembrie 2013 a respins contestatia. In consecinta, Unitatea Administrativ-Teritoriala Judetul Neamt s-a adresat instantei de contencios administrativ solicitand anularea Deciziei si Notei de neconformitate. In acest cadru procesual, instanta de judecata a ridicat din oficiu prezenta exceptie de neconstitutionalitate.
24. Examinand exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea constata ca materia prevenirii, constatarii si sanctionarii neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene a fost reglementata prin doua acte normative succesive, respectiv Ordonanta Guvernului nr. 79/2003 privind controlul si recuperarea fondurilor comunitare, precum si a fondurilor de cofinantare aferente utilizate necorespunzator, si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora. Definitia neregulii, la data savarsirii acesteia in prezenta cauza, era cuprinsa in art. 2 lit. a) din Ordonanta Guvernului nr. 79/2003, modificat prin art. I pct. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 20/2008 pentru modificarea si completarea Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 privind controlul si recuperarea fondurilor comunitare, precum si a fondurilor de cofinantare aferente utilizate necorespunzator, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 613 din 20 august 2008, potrivit caruia „a) neregula reprezinta orice abatere de la legalitate, regularitate si conformitate in raport cu dispozitiile legale nationale si/sau comunitare, precum si cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale incheiate in baza acestor dispozitii, care prejudiciaza bugetul general al Comunitatii Europene si/sau bugetele administrate de aceasta ori in numele ei, precum si bugetele din care provine cofinantarea aferenta printr-o cheltuiala necuvenita”. In prezent, definitia neregulii este cuprinsa in art. 2 lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, potrivit caruia „neregula - orice abatere de la legalitate, regularitate si conformitate in raport cu dispozitiile nationale si/sau europene, precum si cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal incheiate in baza acestor dispozitii, ce rezulta dintr-o actiune sau inactiune a beneficiarului ori a autoritatii cu competente in gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internationali si/sau fondurile publice nationale aferente acestora printr-o suma platita necuvenit.” Curtea observa ca definitia neregulii cuprinsa in art. 2 lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 este o preluare a prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protectia intereselor financiare ale Uniunii Europene, publicat in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 312 din 23 decembrie 1995, potrivit carora „Constituie abatere orice incalcare a unei dispozitii de drept comunitar, ca urmare a unei actiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunitatilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct in numele Comunitatilor, fie prin cheltuieli nejustificate”, precum si a celor ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispozitii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regionala, Fondul Social European si Fondul de Coeziune si de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, publicat in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene seria L nr. 210 din 31 iulie 2006, potrivit carora „«neregularitate» inseamna orice incalcare a unei dispozitii a dreptului comunitar care rezulta dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzatoare bugetului general”. Potrivit observatiilor scrise transmise de Comisia Europeana in cauzele conexate C-260/14 si C-261/14 Judetul Neamt si altii, comunicate la dosarul Curtii Constitutionale de catre Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice in anexa la punctul sau de vedere (paragraful 14), o actiune sau inactiune poate fi calificata drept „neregula” daca sunt reunite trei conditii: (1) sa se fi incalcat o norma din dreptul Uniunii, (2) sa fie cauzata de un operator economic si (3) sa aiba, sau sa poata avea, ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europe. Cu privire la „dreptul Uniunii”, Comisia arata ca prevederile de drept national care sunt menite sa puna in aplicare legislatia Uniunii, inclusiv cele referitoare la procedura de achizitii publice, incidente in prezenta cauza, trebuie sa fie considerate ca intrand sub incidenta art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95. Din compararea celor doua definitii, pe de-o parte cea cuprinsa in Ordonanta Guvernului nr. 79/2003, pe de alta parte cea cuprinsa in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, Curtea observa ca acestea nu au un continut identic, elementul cel mai important de diferentiere constituindu-l potentialitatea prejudiciului, care este reglementata numai in art. 2 lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011.
25. Curtea observa ca, potrivit art. 2 alin. (1) lit. o) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, aplicarea de corectii financiare semnifica masurile administrative luate de autoritatile competente, in conformitate cu prevederile ordonantei de urgenta, care constau in excluderea de la finantarea din fonduri europene si/sau fonduri publice nationale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatata o neregula, in speta constand intr-o reducere procentuala din suma solicitata la plata. Aceste prevederi preiau continutul normativ al art. 98 alin. (2) teza a doua din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 potrivit caruia „Corectiile la care procedeaza statele membre constau in anularea totala sau partiala a participarii publice pentru programul operational.” In plus, analizand comparativ dispozitiile art. 4 si art. 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95, Curtea constata ca notiunea de „corectii financiare” are semnificatia de masura administrativa, iar nu de sanctiune administrativa. In acest sens sunt si observatiile scrise transmise de Comisia Europeana in cauzele conexate C-260/14 si C-261/14 Judetul Neamt si altii.
26. Avand in vedere cele expuse la paragraful anterior, Curtea observa ca un alt element de diferentiere intre actele normative comparate il constituie modul de reglementare a corectiilor/reducerilor financiare aplicabile cheltuielilor aferente proiectelor finantate din fonduri europene si/sau fonduri publice nationale aferente acestora in caz de nerespectare a reglementarilor privind achizitiile. Astfel, art. 6 alin. (1), coroborat cu art. 17 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, reglementeaza obligatia autoritatilor cu competente in gestionarea fondurilor europene de a exclude integral sau partial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate si declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respecta conditiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislatiei nationale si comunitare in vigoare, in situatia in care - in procesul de verificare a solicitarilor de plata - acestea determina existenta unor astfel de cheltuieli, cu aplicarea principiului proportionalitatii, tinandu-se seama de natura si de gravitatea neregulii constatate, precum si de amploarea si de implicatiile financiare ale acesteia. In acest sens se reglementeaza prin anexa la ordonanta de urgenta, in forma in vigoare la data intocmirii Notei de neconformitate in prezenta cauza, abaterea constatata, descrierea abaterii constatate si corectia/reducerea procentuala. Or, in continutul normativ al Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 reglementarea principiului proportionalitatii nu se regaseste, astfel incat corectiile/reducerile se puteau face cu privire la intreaga suma solicitata la rambursare. In concluzie, Curtea constata ca, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 sunt mai severe in sensul ca reglementeaza si cu privire la potentialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internationali si/sau fondurile publice nationale aferente acestora printr-o suma platita necuvenit, in schimb, sub aspectul corectiilor/reducerilor in cazul constatarii neregulilor, dispozitiile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 sunt insa mai favorabile decat cele ale Ordonantei Guvernului nr. 79/2003, stabilind in anexa la ordonanta de urgenta corectii/reduceri procentuale, potrivit principiului proportionalitatii.
27. Din analiza efectuata, Curtea retine ca fapta pentru care sunt aplicate corectii financiare este definita ca „neregula” atat in legislatia nationala, cat si in aceea a Uniunii Europene, avand un continut caracteristic, ce nu poate fi subsumat unei fapte penale sau contraventionale, iar corectiile financiare, constand in speta in reduceri procentuale, reprezinta masuri administrative, fara a avea caracterul unor sanctiuni penale sau contraventionale.
28. Avand in vedere cele constatate la paragraful anterior, Curtea observa ca nici prevederile Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 si nici cele ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, in ansamblul lor, nu se subsumeaza notiunii de „lege penala sau contraventionala”, pentru ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 sa constituie, eventual, o exceptie de la aplicarea principiului neretroactivitatii prevazut de art. 15 alin. (2) din Constitutie. Astfel, potrivit art. 141 din Codul penal din 1968 ori art. 173 din Codul penal, precum si celor retinute prin Decizia nr. 265 din 6 mai 2014 (paragraful 47), publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 372 din 20 mai 2011, in sensul ca „art. 1 alin. (1) din Codul penal stabileste ca legea penala prevede faptele care constituie infractiuni, motiv pentru care in absenta unei incriminari nu se poate vorbi de o lege penala”, Curtea observa ca nici in continutul normativ al Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 si nici in cel al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 nu sunt incriminate fapte care constituie infractiuni. Observand prevederile art. 2 alin. (1) lit. b), art. 8 si 23 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, Curtea constata ca in cazul existentei unor indicii de frauda, definite ca infractiuni savarsite in legatura cu obtinerea ori utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora, incriminate de Codul penal sau legi speciale, structurile de control au obligatia sa sesizeze Departamentul pentru Lupta Antifrauda - DLAF si organele de urmarire penala. De asemenea, Curtea observa ca, potrivit art. 1 coroborat cu art. 3 si 5 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, legea contraventionala apara valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penala, iar actele normative prin care se stabilesc contraventii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contraventii si sanctiunea ce urmeaza sa se aplice pentru fiecare dintre acestea, sanctiune care poate fi principala: avertismentul, amenda contraventionala si obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii, ori complementara, cum ar fi, de exemplu, suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati, inchiderea unitatii, blocarea contului bancar. Observand cele retinute la paragraful 25 din prezenta decizie, precum si din examinarea prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 si Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, Curtea constata ca aceste acte normative nu reglementeaza in domeniul contraventional.
29. Examinand exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, Curtea constata ca legiuitorul a optat pentru aplicarea prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 numai pentru activitatile de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare care sunt in desfasurare la data intrarii in vigoare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011. Acest text permite interpretarea per a contrario potrivit careia Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 se aplica pentru activitatile de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare care nu sunt in desfasurare la data intrarii acesteia in vigoare, chiar daca acestea au fost savarsite sub imperiul Ordonantei Guvernului nr. 79/2003.
30. Curtea constata ca definitia activitatilor la care face referire art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 este reglementata potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) si i) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011. Astfel, activitatea de constatare a neregulilor reprezinta activitatea de control/investigare desfasurata de autoritatile competente in conformitate cu prevederile prezentei ordonante de urgenta, in vederea stabilirii existentei unei nereguli, iar activitatea de stabilire a creantelor bugetare rezultate din nereguli reprezinta activitatea prin care se stabileste si se individualizeaza obligatia de plata rezultata din neregula constatata, prin emiterea unui titlu de creanta. Analizand definitiile acestor activitati corelate cu celelalte prevederi ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 prin care acestea sunt concretizate, Curtea observa ca activitatile anterior mentionate presupun atat aplicarea normelor de procedura, cat si a normelor de drept substantial din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregula/abatere si aplicarea de corectii financiare. Curtea observa ca dreptul de a stabili creanta bugetara, potrivit art. 45 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, se prescrie in termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului urmator datei de inchidere a programului, comunicata oficial de catre Comisia Europeana/donatorul public international prin emiterea declaratiei finale de inchidere, cu exceptia cazului in care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public international prevad un termen mai mare.
31. Curtea observa ca dispozitiile art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 sunt norme tranzitorii, care, potrivit art. 54 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, reglementeaza „masurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice nascute in temeiul vechii reglementari care urmeaza sa fie inlocuita de noul act normativ”. In continuare, art. 54 alin. (2) din aceeasi lege prevede ca dispozitiile tranzitorii „trebuie sa asigure, pe o perioada determinata, corelarea celor doua reglementari, astfel incat punerea in aplicare a noului act normativ sa decurga firesc si sa evite retroactivitatea acestuia (...)”. Legiuitorul, configurand dispozitiile tranzitorii ale art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, a ales drept criteriu pentru rezolvarea situatiilor tranzitorii existenta in curs de desfasurare a unor activitati de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare, in sensul ca pentru aprecierea legalitatii raporturilor juridice nascute in perioada de activitate a Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 se aplica aceasta ordonanta numai daca activitatile mentionate sunt in curs desfasurare. In schimb, daca aceste activitati nu sunt in curs de desfasurare, aprecierea legalitatii raporturilor juridice nascute in perioada de activitate a Ordonantei Guvernului nr. 79/2003 se realizeaza prin prisma noilor prevederi. Or, cele doua acte normative cuprind, in privinta activitatilor de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare, reguli de drept substantiale specifice asa cum s-a aratat la paragrafele 29 si 30 din prezenta decizie, astfel incat, optand pentru un asemenea criteriu, legiuitorul a incalcat principiul neretroactivitatii legii, intrucat raportul juridic nu mai este guvernat de legea in vigoare la data nasterii sale, ci de o lege ulterioara, straina acestuia. Or, este de principiu ca o situatie juridica definitiv consolidata sub imperiul unei legi substantiale nu poate fi guvernata de o lege ulterioara decat cu incalcarea art. 15 alin. (2) din Constitutie.
32. Curtea retine ca textul de lege criticat aduce atingere principiului neretroactivitatii, deoarece permite aplicarea normelor de drept substantial din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 cu privire la nereguli savarsite in intervalul temporal in care era in vigoare Ordonanta Guvernului nr. 79/2003, legiuitorul reglementand un criteriu gresit pentru determinarea aplicabilitatii noilor norme de drept substantial, respectiv existenta sau nu a unor activitati de control in desfasurare la momentul intrarii in vigoare a noii legi, fara a se raporta la legea in vigoare la momentul nasterii raportului juridic. Rezulta asadar ca raportul juridic este supus reglementarilor legale in vigoare la data nasterii sale, schimbarea ulterioara a conditiilor legale neavand nicio influenta asupra legalitatii acestuia. In consecinta, Curtea constata ca art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 este neconstitutional, fiind contrar art. 15 alin. (2) din Constitutie.
33. Curtea constata ca, urmare a admiterii exceptiei de neconstitutionalitate, calificarea neregulii si stabilirea creantelor bugetare se vor face in temeiul actului normativ in vigoare la data savarsirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, asadar fara a se putea combina dispozitiile de drept substantial din Ordonanta Guvernului nr. 79/2003 cu cele ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, in vreme ce procedura urmata de organele de control va fi cea reglementata prin actul normativ in vigoare la data efectuarii controlului.
34. In fine, referitor la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 si cele ale pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la ordonanta de urgenta, Curtea observa ca primul reglementeaza cu privire la definitia neregulii, iar celalalt cu privire la un anumit tip de abateri, descrierea acestora si corectia/reducerea aplicata. Critica formulata de instanta de judecata nu priveste insa continutul lor normativ, ci modul in care, in temeiul art. 66 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, au fost aplicate de catre organul de control unor abateri savarsite sub imperiul altui act normativ. Asemenea critici nu intra in competenta de solutionare a Curtii Constitutionale, care, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, „se pronunta numai asupra constitutionalitatii actelor cu privire la care a fost sesizata”, iar nu cu privire la modul de aplicare a legii, astfel incat exceptia de neconstitutionalitate a art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 si cele ale pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la ordonanta de urgenta va fi respinsa ca inadmisibila.
35. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
1. Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata din oficiu de Curtea de Apel Bacau - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal in Dosarul nr. 44/32/2014 al acestei instante si constata ca prevederile art. 66 din Ordonanta de urgen ta a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilo r europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora sunt neconstitutionale.
2. Respinge, ca inadmisibila, exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanta de urgent a a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fonduri lor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora, precum si a celor ale pct. 2 subpct. 2.3 din anexa la Ordonan ta de urgenta a Guvernului nr. 66/2011, in forma anterioara modificarilor aduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 47/2014 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionare a neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale, exceptie ridicata din oficiu in acelasi dosar, al aceleiasi instante. Definitiva si general obligatorie. Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Curtii de Apel Bacau - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Pronuntata in sedinta din data de 26 februarie 2015.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent, Cristina Catalina Turcu
Magistrat-asistent, Cristina Catalina Turcu
pop sorin 
ana1283
Comentarii articol (0)