La ce ne mai trebuie Parlament? Povestea Codului administrativ adoptat prin OUG

2 octombrie 2013: șoc și groază

Guvernul făcea hocus-pocus cu un proiect de lege privind Codul insolvenței, avansat de Ministerul Justiției, transformându-l pe sub masa lungă din sala de ședințe a Executivului în proiect de ordonanță și adoptându-l, spre mirarea noastră - OUG nr. 91/2013.

Premierul de la acea vreme, specialist în drept, afirma că Guvernul are probleme cu încasările la buget și își exprima optimismul că acel cod, adoptat astfel prin ordonanță, va ajuta la combaterea evaziunii fiscale în privința firmelor care au cerut insolvența doar ca să scape de plata dărilor la buget, scriau atunci cei de la HotNews.ro.

Avocatul Poporului la acea vreme, Anastasiu Crișu, a sesizat CCR cu privire la anumite probleme de constituționalitate din ordonanța cu Codul insolvenței. Mergând un pic mai departe de cele formulate în sesizarea Avocatului Poporului, CCR a analizat inclusiv modul în care această ordonanță a fost adoptată și aruncată în vigoare (unul singur dintre judecătorii CCR, Valer Dorneanu, "a taxat" direcția în care s-au dus colegii săi pentru faptul că au analizat mai mult decât li s-a pus în vedere).

Decizia CCR nr. 447/2013 a pus pe ordonanța Codului insolvenței ștampila de neconstituționalitate și - uite așa! - Codul și-a dat obștescul sfârșit legislativ.

Guvernul se regăsește adesea în situații extraordinare (mai ceva ca Superman)

Ce sublinia Curtea atunci și ce a subliniat de mai multe ori în privința altor ordonanțe de urgență: pentru ca Guvernul să poată legal (a se citit constituțional) să adopte ordonanțe de urgență trebuie îndeplinite cumulativ trei condiții - să existe o situație extraordinară, reglementarea ei să nu poată fi amânată și urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței.

Judecătorii CCR (mai puțin Valer Dorneanu) nu și-au putut acoperi ochii în privința preambulului OUG nr. 91/2013. "Nu reies cu cu claritate, într-o manieră cuantificabilă, elementele de fapt ale situației extraordinare, spuneau atunci judecătorii".

Situațiile extraordinare, în care se pot adopta OUG-uri, spunea Curtea, exprimă "un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun". În 2006, CCR spunea, în altă decizie, că inexistența sau neexplicarea urgenței reglementării situațiilor extraordinare constituie în mod evident o barieră constituțională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanțe de urgență.

"A decide altfel înseamnă a goli de conținut dispozițiile art. 115 din Constituție privind delegarea legislativă și a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgență acte normative cu putere de lege, oricând și - ținând seama de împrejurarea că prin ordonanță de urgență se poate reglementa și în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu", spunea CCR în Decizia nr. 447/2013.

Mai departe, CCR a taxat faptul că Guvernul s-a repezit să reglementeze prin OUG un domeniu unde exista deja o reglementare, chiar dacă împrăștiată în mai multe acte normative. Aici, similitudinea cu OUG-ul Codului administrativ e flagrantă: avem deja reglementări în vigoare pentru administrația publică centrală și locală și am avut un proiect de lege pentru codul acesta în Parlament, proiect care a fost adoptat și abandonat la reexaminare după o serie de observații la CCR.

"Astfel, ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public.

(...) Cu alte cuvinte, atât timp cât nu sunt îndeplinite condițiile pentru adoptarea unei ordonanțe de urgență, Guvernul nu poate interveni într-un domeniu deja reglementat de Parlament", mai spunea CCR în Decizia nr. 447/2013.

Problema e că Guvernului îi place prea mult această prerogativă de legiferare pe care o are și din cauza pasivității Avocatului Poporului, care nu contestă modul de adoptare a ordonanțelor atunci când este cazul, abuzul pe care îl face în materia adoptării OUG-urilor nu este sancționat nicicum. În ultimii zece ani, potrivit datelor de la Consiliul Legislativ, Guvernul s-a simțit în situație extraordinară de 1111 ori (a se tripla aproape numărul pentru a ajunge la totalul din 1990 până în prezent).

Codul administrativ prin OUG - motivarea urgenței?

Codul a fost adoptat săptămâna aceasta, după aproape o lună de dezbatere publică (irelevantă, oricum). În expunerea de motive a proiectului apare ideea că România și-a asumat niște obiective la nivelul UE, prin Acordul de parteneriat 2014-2020, iar printre strategiile concepute este și consolidarea administrației publice. Ceasul ticăie și România are de dat explicații: de ce nu a adoptat ce a promis că adoptă, de ce nu a făcut ce a promis că face?

Mai departe, Guvernul arată și de ce e normal (a se citi constituțional) să intervină prin OUG în privința acestui act normativ de o mare importanță: "așa cum reiese și din jurisprudența constantă a Curții Constituționale, ordonanțele de urgență nu  pot fi adoptate  dacă afectează, dacă  au consecințe negative, dar, în schimb pot fi adoptate  dacă prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive  în domeniile  în care intervin".

Se continuă apoi cu ideea că trebuie să se pună capăt disfuncționalităților din administrația din țara noastră și că Guvernul e dator să gestioneze aceste situații. Iar urgența situației ar fi, spune Executivul, o oportunitate de finanțare europeană în contextul programării 2014-2020 și că acest Cod va rezolva unele probleme existente acum în legislație și va permite deblocarea unor investiții.

În urma ședinței în care a fost adoptat proiectul de ordonanță al codului, vicepremierul a răspuns întrebărilor jurnaliștilor pe tema adoptării acestui cod prin ordonanță și a urgenței din spate. Reluând motivele de mai sus, vicepremierul Daniel Suciu a mai adăugat și că nu vrea să mai dea ochii cu cei din Comisia Europeană și să spună că nu a făcut ce a promis că face (cerințe pentru care au existat termene, nu măsuri impuse de pe o zi pe alta la nivel european), dar și că a vrut să evite ca președintele să mai poată bara inițiativa, alături de cei din opoziție. Practic, una dintre urgențe este motivată de felul președintelui de a trimite unele proiecte de lege înapoi în Parlament. Declarația vicepremierului:

"Haideți să facem un exercițiu simplu: a stat în Parlament (proiectul de lege privind Codul administrativ - n.red.) cam șase-șapte luni de zile și a fost atacat la Curtea Constituțională sau retrimis la Parlament (vicepremierul nu e sigur - n.red), deci a durat aproape un an de zile adoptarea unui cod administrativ. Vă reamintim că noi intrăm (...) în vacanță parlamentară, intrăm, din septembrie - octombrie, cu discuțiile pe buget (...) și vă amintesc că noi deja lucrăm la programarea următorului exercițiu financiar cu Comisia Europeană și trebuie să îndeplinim măcar ce ne-am asumat vizavi de funcția publică.

Suntem față de o prevedere în urmă cu doi ani de zile și față de o altă prevedere asumată împreună cu Comisia, cu un an de zile în urmă. Și nu mai vreau să discutpm despre lucruri pe care ne-am angajat că le facem și nu le mai facem, nu mai vreau să blochez proiecte cu finanțări europene pentru că nu pot să le duc la îndeplinire prin atestarea domeniului public, nu mai vrea să am proiecte blocate pe finanțare europeană pentru că partidele din consiliul local nu se înțeleg, nu mai vreau ca oficiali europeni să îmi spună de ce nu am făcut acel examen național (pentru funcționarii publici - n.red.) pe care m-am angajat că il fac și nu l-am făcut (...)

Ar fi durat foarte mult (adoptarea în Parlament a codului - n.red.) pentru că orice act normativ care e discutat in Parlament si adoptat poate fi întors de președintele Klaus Iohannis, mânat de cele mai bune intenții", a spus Daniel Suciu în conferință de presă.

Timp de un an, Parlamentul a avut în dezbatere un proiect de lege privind Codul administrativ pentru care, fără nicio urmă de exagerare, nu și-a dat suficient străduința - poate, dacă s-ar fi bucurat de la fel de mult interes ca modificarea legislației penale și a reglementărilor pe funcționarea justiției, am fi avut acum un proiect încă în dezbatere în Parlament, încă de interes pentru aleșii pe care i-am votat ca să facă legi, nu altceva. Fără a intra într-o discuție care merită ea însăși o dezbatere distinctă, parlamentarii noștri ne-au demonstrat în ultimii doi ani că administrația este un subiect mai puțin interesant și mai puțin important în România decât justiția. Nimic mai fals, sunt egal de importante, iar carențele din administrație câștigă garantat orice meci cu vreun abuz din justiție, dat fiind că cele dintâi trag în jos toți subiecții, uneori, întreaga bunăstare a unei comunități.

Această ordonanță de urgență adoptată de Guvern privind Codul administrativ va intra în vigoare prin publicarea în Monitorul Oficial. Ea va trece prin Parlament, așa cum o fac toate, unde va putea suferi modificări propuse și votate de parlamentari. Testul constituționalității acestei ordonanțe (a prevederilor sale, nu a modului de adoptare) va fi punctat în timp. Testul efectelor sale asupra funcționării administrației publice centrale și locale îl va rezolva tot timpul.

Fără a insinua că Parlamentul ar fi adoptat un act normativ mai bun, pentru că nu despre asta e vorba în această discuție, concluzia este că Guvernul ne-a demonstrat încă o dată că-și asumă un rol care nu-l caracterizează, acela de legiuitor principal al statului, că nu ține cont de Constituție și de deciziile CCR, că nu ține cont nici de voința norodului care, deși pe un domeniu restrâns, acela penal, a spus pe 26 mai că nu agreează modul acesta de legiferare.

Întrebarea este, în astfel de cazuri, de ce mai avem Parlament?