UPDATE: Deturnarea fondurilor PNRR – cadrul legal care îi permite Guvernului să gestioneze discreționar fondurile europene a fost oficializat

Filozofia care stă la baza OUG 107/2024, așa cum transpare din nota de fundamentare care prefațează documentul, relevă intenția Executivului de a redirecționa cât mai multe sume de bani către Fondul de rezervă. Care, spre deosebire de alocările bugetare obișnuite, ce trebuie aprobate prin lege sau prin ordonanță de urgență (care, în cele din urmă, tot printr-o lege votată de Parlament trebuie aprobată), pot fi cheltuite discreționar de către Executiv, în baza unei simple hotărâri de Guvern.

Ordonanța de urgență care vizează gestionarea creanțelor bugetare și deficitul bugetar introduce, printre altele, un sistem de redirecționare a unor sume importante către Fondul de rezervă aflat la dispoziția Guvernului.

În principiu, Fondul de rezervă bugetară este un instrument financiar pe care îl utilizează statul pentru a face față unor cheltuieli neprevăzute sau pentru a acoperi deficite bugetare temporare. O "pușculiță" a statului, în care adună bani pentru zile negre sau situații care nu puteau fi anticipate la constituirea bugetului de stat.

În primul rând, articolul XXXVI din ordonanță, prevede transferul către Fondul de rezervă bugetară a sumelor alocate proiectelor din fonduri europene cu o execuție bugetară sub 50% până la 31 august 2024: „proiecte cu finanțare din sumele aferente componentei de împrumut a PNRR“ sunt cedate la Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2024, dacă din execuția bugetară reiese că sunt efectuate plăți sub 50% până la data de 31 august 2024 din valoarea alocată la nivelul fiecărui titlu; (2) Cedarea la Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului se realizează la solicitarea Ministerului Finanțelor, care include suma care urmează a fi cedată, în termen de maxim 2 zile de la data solicitării; (3) După expirarea termenului prevăzut la alin. (2) Ministerul Finanțelor este abilitat să blocheze deschiderile de credite bugetare pentru ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat până la momentul transmiterii de către aceștia a solicitării de disponibilizare”.

În al doilea rând, articolul XLI prevede că începând cu octombrie 2024, instituțiile publice care nu vor folosi toți banii alocați trebuie să îi returneze la Fondul de rezervă (nu la Bugetul de stat), dar nu oricum, ci în maximum trei zile: ”începând cu data de 1 octombrie 2024, în
Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului se virează sume reprezentând credite bugetare neutilizate de către ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat la solicitarea Ministerului Finanțelor, în termen de 3 zile de la această solicitare, dacă din estimarea execuției bugetare realizată de Ministerul Finanțelor la nivelul ordonatorului principal de credite, până la data de 31 decembrie 2024, rezultă că creditele bugetare nu pot fi utilizate în totalitate”. 

Apoi, chiar nota de fundamentare care prefațează ordonanța recunoaște implicit riscul blocării proiectelor. Capitolul din nota de fundamentare denumit ”Măsuri pentru utilizarea disponibilului necesar proiectelor finanțate din fonduri externe ramburabile” are următorul conținut, revelator din acest punct de vedere:

”Având în vedere insuficiența fondurilor publice pentru finanțarea rambursării cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectelor 2014-2020 (inclusiv a celor rezultate în urma supracontractării), în contextul marjei bugetare restrânse, precum și a atingerii alocării de fonduri europene în cadrul programelor operaționale din finanțare europeană, este necesară continuarea reglementării asigurării unor surse alternative de finanțare a acestor proiecte 2014-2020.

Astfel, prin prezentul act normativ se propune prorogarea atât a termenului de utilizare temporară a fondurilor europene nerambursabile disponibile aferente structurale și de investiții aferente perioadei de programare 2014-2020, cât și a celui de reîntregire, de la finele anului 2024 până la sfârșitul anului 2025. Ulterior, aceste sume vor fi reîntregite până la finele anului 2025 din sumele alocate de la bugetul de stat, potrivit art. 10 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 40/2015 (...)”.

Mecanismul propus afectează atât proiectele din perioada de programare 2014-2020, cât și pe cele din 2021-2027. Pentru a asigura „continuitatea proiectelor din fonduri europene”, ordonanța propune prorogarea termenului de utilizare temporară a fondurilor europene nerambursabile disponibile aferente PNRR. Astfel, banii destinați tranziției verzi și celei digitale ar putea fi utilizați pentru a finanța alte proiecte, creând un risc semnificativ de întârziere sau chiar de abandonare a proiectelor de investiții strategice.

În același document citat, nota de fundamentare, se arată că ”menționăm că, în lipsa adoptării măsurilor incluse în prezentul proiect de act normativ, nu sunt resurse financiare suficiente pentru efectuarea de către autoritățile de management a plăților aferente cererilor de rambursare primite de la beneficiari și, implicit, nerespectarea prevederilor cadrului legal național și european, în vederea finalizării proiectelor 2014-2020.

De asemenea, în contextul bugetar actual, luând în considerare disponibilitățile de fonduri europene primite sub formă de prefinanțare de la Comisia Europeană pentru programele 2021-2027, precum și estimările de cereri de plată care urmează să se transmită la Comisia Europeană în anii 2024 și 2025, coroborate cu estimările de cereri de fonduri ce urmează a fi primite de la autoritățile de management, este necesară crearea premiselor pentru asigurarea la nivelul autorităților de management a necesarului de finanțare în vederea onorării cererilor de prefinanțare/ plată/ rambursare primite de la beneficiari, inclusiv în situația indisponibilității surselor de finanțare prevăzute în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 133/2021, prin identificarea și utilizarea surselor alternative de finanțare, respectiv utilizarea temporară a fondurilor europene nerambursabile disponibile aferente PNRR, începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe, până la finele anului 2025”.

Pe scurt, pentru a compensa "insuficiența fondurilor publice" destinate rambursării cheltuielilor din proiectele europene 2014-2020, ordonanța prevede "prorogarea termenului de utilizare temporară a fondurilor europene nerambursabile disponibile aferente PNRR."

De asemenea, ordonanța introduce un mecanism similar și pentru programele din perioada 2021-2027. Astfel, începând cu intrarea sa în vigoare și până la sfârșitul anului 2025, se permite utilizarea temporară a fondurilor PNRR pentru a acoperi "indisponibilitatea surselor de finanțare" destinate proiectelor europene.

Aceeași notă de fundamentare arată că, ”de asemenea, în contextul bugetar actual, luând în considerare disponibilitățile de fonduri europene primite sub formă de prefinanțare de la Comisia Europeană pentru programele 2021-2027, precum și estimările de cereri de plată care urmează să se transmită la Comisia Europeană în anii 2024 și 2025, coroborate cu estimările de cereri de fonduri ce urmează a fi primite de la autoritățile de management, este necesară crearea premiselor pentru asigurarea la nivelul autorităților de management a necesarului de finanțare în vederea onorării cererilor de prefinanțare/ plată/ rambursare primite de la beneficiari, inclusiv în situația indisponibilității surselor de finanțare prevăzute în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 133/2021, prin identificarea și utilizarea surselor alternative de finanțare, respectiv utilizarea temporară a fondurilor europene nerambursabile disponibile aferente PNRR, începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe, până la finele anului 2025”.

Tot în nota de fundamentare citată găsim și motivația acestui ”șpagat” cu fonduri europene: ”având în vedere că la 31 decembrie 2025 este primul termen de dezangajare automată a alocărilor de fonduri europene la nivelul Comisiei Europene, este necesară asigurarea fondurilor necesare implementării proiectelor, în vederea declarării la Comisia Europeană a cheltuielilor eligibile, care vor fi luate în considerare pentru evitarea dezangajării și creșterii gradului de absorbție a fondurilor europene 2021-2027”.

În concluzie, conform specialiștișor consultați de avocatnet.ro,  ordonanța de urgență ridică semne de întrebare cu privire la modul în care Executivul intenționează să gestioneze pe viitor fondurile europene. Riscurile asociate acestui act normativ pot avea consecințe serioase, subminând eforturile de a atrage investiții viitoare sau expunând România la eventuale sancțiuni ale Uniunii Europene:

• Riscul blocării proiectelor: transferul de fonduri către Fondul de rezervă bugetară poate duce la blocarea proiectelor care nu au reușit să cheltuie toate banii până la termenul limită, chiar dacă aceste proiecte sunt importante pentru dezvoltarea regiunilor și a țării.
• Întârzieri în implementarea proiectelor: dependența de resursele PNRR pentru finanțarea proiectelor din fonduri europene poate duce la întârzieri semnificative în implementarea acestora, cu impact negativ asupra beneficiarilor și asupra atingerii obiectivelor strategice ale României.
• Posibila deturnare a fondurilor PNRR către alte programe europene: există riscul ca fondurile PNRR, destinate unor proiecte specifice, să fie utilizate pentru a finanța alte programe, ceea ce ar putea distorsiona alocarea resurselor și afecta eficiența investițiilor.
• Creșterea controlului Guvernului asupra proiectelor europene: prin direcționarea fondurilor prin Fondul de rezervă bugetară, Guvernul își mărește controlul asupra proiectelor europene, ceea ce ar putea limita autonomia autorităților de management și a beneficiarilor.