avocatnet.ro 
Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei nr. 55/2014
referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor.
Augustin Zegrean - presedinte
Valer Dorneanu - judecator
Toni Grebla - judecator
Petre Lazaroiu - judecator
Mircea Stefan Minea - judecator
Daniel Marius Morar - judecator
Mona-Maria Pivniceru - judecator
Puskás Valentin Zoltán - judecator
Tudorel Toader - judecator
Benke Károly - magistrat-asistent-sef
I. Pe rol se afla solutionarea obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor, obiectie formulata de un numar de 61 de deputati apartinand Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal si al Partidului Poporului - Dan Diaconescu.
Obiectia de neconstitutionalitate, inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 4.846 din 19 decembrie 2013, constituie obiectul Dosarului nr. 879A/2013 si a fost semnata de catre urmatorii deputati: Claudia Boghicevici, Stefan-Bucur Stoica, Costica Canacheu, Gheorghe Udriste, Roberta Alma Anastase, Ioan Oltean, Tinel Gheorghe, Maria-Andreea Paul, Mircea Man, Theodor Paleologu, Camelia-Margareta Bogdanici, Mircea Lubanovici, Cristian-Constantin Roman, Romeo Radulescu, Vasile Gudu, Valeria-Diana Schelean, Florin Mihail Secara, Danut Culetu, Mircia Muntean, Catalin-Florin Teodorescu, Vasile Iliuta, Ioan Balan, Gheorghe Ialomitianu, Alexandru Nazare, Elena-Gabriela Udrea, Cornel-Mircea Samartinean, Florin Aurelian Popescu, Constantin Dascalu, Cezar-Florin Preda, Sanda-Maria Ardeleanu, Dan-Cristian Popescu, Liviu Laza-Matiuta, Petru Movila, Lucian Militaru, Iulian Vladu, Raluca Turcan, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragos-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Florian-Daniel Geanta, Adrian Gurzau, Florin Gheorghe, George Ionescu, Ionas-Florin Urcan, Mircea-Nicu Toader, Catalin-Daniel Fenechiu, Tudor Ciuhodaru, Cristian-George Sefer, Adrian-Nicolae Diaconu, Stefan-Petru Dalca, Niculina Mocioi, Dumitru Niculescu, Monica Maria Iacob Ridzi, Ioana-Jenica Dumitru, Liliana Ciobanu, Liliana Minca, Cornel-George Comsa, Stefan Burlacu, Gabriela-Lola Anghel si Mario-Ernest Caloianu.
II. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate, autorii acesteia sustin ca ordonanta de urgenta a Guvernului incalca art. 115 alin. (6) din Constitutie, intrucat:
- a desfiintat posturile vacante la ministere; institutiile si autoritatile publice aflate in subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor, indiferent de modul de finantare; institutiile si autoritatile publice finantate integral sau partial din bugetul asigurarilor sociale de stat si/sau din bugetele fondurilor speciale; institutiile publice locale, astfel cum sunt definite la art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare;
- a redus numarul total de posturi ocupate;
- a dispus ca institutiile si autoritatile publice au obligatia sa isi modifice structurile functionale, astfel incat numarul total al functiilor de conducere din cadrul fiecarei autoritati sau institutii publice care are in aparatul propriu/de specialitate si personal contractual ori, dupa caz, numai personal contractual sa fie de maximum 12% din numarul total al posturilor aprobate;
- a prevazut transformarea posturilor de conducere desfiintate in posturi de executie corespunzatoare studiilor si conditiilor de vechime avute;
- a modificat structura stabilita anterior a serviciilor publice deconcentrate;
- a prevazut ca ocuparea posturilor vacante prin concurs/examen sa se faca numai dupa obtinerea avizului favorabil al Guvernului, prin nota initiata de Ministerul Educatiei Nationale, Ministerul Sanatatii, respectiv Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice, dupa caz, si Ministerul Finantelor Publice, pe baza solicitarilor justificate ale ordonatorilor principali de credite, cu conditia incadrarii in plafonul cheltuielilor de personal si al cheltuielilor de personal aprobate;
- a prevazut aprobarea anuala de catre Guvern a numarului maxim de posturi care se pot infiinta si ocupa, suplimentar fata de cele deja existente. Autorii obiectiei de neconstitutionalitate arata ca masuri similare au fost adoptate prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009 privind unele masuri de imbunatatire a activitatii administratiei publice si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 105/2009 privind unele masuri in domeniul functiei publice, precum si pentru intarirea capacitatii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administratia publica centrala si locala, cancelaria prefectului si cabinetul alesului local, care au fost constatate ca fiind contrare art. 115 alin. (6) din Constitutie, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, respectiv Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009. In continuare, se considera ca sunt aplicabile mutatis mutandis in cauza de fata considerentele care au stat la baza celor doua decizii anterior mentionate; in acest sens, se arata, pe de o parte, ca aprobarea prin lege a ordonantei de urgenta nu este de natura sa acopere viciile de neconstitutionalitate extrinseca ale acesteia, iar, pe de alta parte, ca prin solutia legislativa aleasa se afecteaza grav activitatea mai multor institutii ale statului, contrar art. 115 alin. (6) din Constitutie. Acest text constitutional prevede ca ordonantele de urgenta nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, iar, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, aceasta sintagma vizeaza structura organizatorica, functionarea, competentele, resursele materiale si financiare, numarul si statutul personalului, salarizarea si categoria de acte juridice pe care institutia respectiva le adopta.
In consecinta, se constata ca Guvernul, prin ordonanta de urgenta criticata, a intervenit intr-un domeniu pentru care nu avea „competenta constitutionala materiala”, incalcandu-se astfel art. 115 alin. (6) din Constitutie; in aceste conditii, legea de aprobare a ordonantei de urgenta nu poate fi decat tot neconstitutionala.
In fine, se arata ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 77/2013, asemenea celorlalte doua constatate ca fiind neconstitutionale, exprima o tendinta de politizare a structurilor guvernamentale din unitatile administrativ-teritoriale si pune in discutie regimul constitutional si legal al institutiilor fundamentale ale statului.
III. In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, obiectia de neconstitutionalitate a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, pentru a-si exprima punctele lor de vedere.
Presedintele Camerei Deputatilor a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 2/14 din 6 ianuarie 2014, punctul sau de vedere, prin care apreciaza ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata.
In acest sens, se arata ca Legea de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 reglementeaza „masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi, precum si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor”. Aceste masuri nu afecteaza regimul institutiilor fundamentale ale statului, intrucat nu au suprimat niciun element al acestora, astfel incat ele nu antreneaza consecinte negative in acest domeniu. De altfel, consecintele acestora sunt numai pozitive, constand in „eficientizarea actului administrativ, ajustarea si reasezarea structurilor functionale de o maniera flexibila, care sa permita indeplinirea cu eficienta a atributiilor institutionale prin masuri privind numarul de posturi aprobate autoritatilor si institutiilor publice, masuri la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale menite sa asigure conditii minime privind functionalitatea acestora, precum si eliminarea presiunilor asupra cheltuielilor bugetului consolidat”.
In fine, se arata ca din analiza Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 37/2009 si a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 105/2009 se observa ca acestea nu contin nici aceleasi reglementari si nici aceleasi solutii legislative ca si cele cuprinse in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 77/2013, astfel incat nu poate fi retinuta incidenta in cauza a deciziilor Curtii Constitutionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 si nr. 1.629 din 3 decembrie 2009.
Guvernul a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 5/8.148/2013, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 287 din 21 ianuarie 2014, punctul sau de vedere, prin care apreciaza ca obiectia de neconstitutionalitate este neintemeiata. Se arata ca adoptarea actului normativ a avut in vedere doua considerente generale, si anume:
- stabilirea unui numar minimal de posturi, pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune administrativ-teritoriala, numar de posturi care sa permita functionarea autoritatilor administratiei publice locale;
- eliminarea prevederii cu privire la angajarea de personal cu respectarea conditiei de ocupare a unui singur post doar daca se vacanteaza 7 posturi. Aceasta pentru ca au existat numeroase solicitari ale autoritatilor administratiei publice locale de eliminare a acestei conditii si introducerea principiului „unu la unu”.
Astfel, in domeniul administratiei publice locale s-a stabilit un numar de personal pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune administrativ-teritoriala, in functie de numarul de locuitori, inferior normativelor de personal stabilite prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea si completarea Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale, precum si pentru stabilirea unor masuri financiare, numar de posturi care permite functionarea acestor autoritati. Urmarea imediata a acestei masuri a constat in faptul ca 384 de unitati administrativ-teritoriale au transmis solicitari pentru un numar de 1.781 de posturi, iar Guvernul a aprobat doua note in acest sens. De notat faptul ca nu au fost introduse normative de personal la capitolele bugetare „Invatamant” si „Asigurari si asistenta sociala”, dat fiind ca acestea au deja standarde de cost ce includ si normativele de personal (de acelasi tratament a beneficiat si capitolul bugetar „Sanatate”).
In administratia publica centrala si locala au fost desfiintate 60.000 de posturi vacante din cadrul ministerelor, institutiilor si autoritatilor publice aflate in subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor, institutiilor si autoritatilor publice, precum si din cadrul institutiilor publice locale. De asemenea, avandu-se in vedere analizele Comitetului interministerial pentru resursele umane in domeniul administratiei publice asupra structurilor organizatorice din administratia publica centrala, s-a prevazut reducerea numarului de posturi ocupate de la acest nivel cu 4%.
Se sustine ca, potrivit art. 40 alin. (1) si art. 55 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, rolul, functiile, atributiile, structura organizatorica si numarul de posturi ale ministerelor se stabilesc in raport cu importanta, volumul, complexitatea si specificul activitatii desfasurate si se aproba prin hotarare a Guvernului, iar statele de functii ale ministerelor se aproba de ministri, in limita numarului de posturi aprobate prin hotarare a Guvernului. De altfel, niciuna dintre institutiile care au aplicat masura reducerii cu 4% a posturilor ocupate nu a sesizat Guvernul cu privire la faptul ca aceasta reducere ar conduce la afectarea grava a activitatii acestora, astfel incat sa se gaseasca in imposibilitatea realizarii atributiilor care le-au fost conferite. Mai mult, se arata ca numarul maxim de posturi pentru aparatul de specialitate al primarului, al consiliului judetean, precum si pentru institutiile publice infiintate prin hotarari ale autoritatilor deliberative a fost anterior stabilit tot prin ordonanta de urgenta, respectiv Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 63/2010.
In continuare, se sustine ca adoptarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 a avut in vedere, pe de o parte, constrangerile avute in intelegerile cu finantatorii externi ai Romaniei, si anume pastrarea anvelopei cheltuielilor de personal din segmentul bugetar la nivelul de 7,4% din produsul intern brut, precum si a numarului maxim al salariatilor din segmentul bugetar la nivelul maxim de 1.187.000, iar, pe de alta parte, rationalizarea cheltuielilor bugetare.
Asadar, in optica Guvernului, actul normativ criticat este „una dintre masurile prinse intr-un amplu proces de reforma a administratiei publice, iar prin adoptarea acesteia s-a avut in vedere necesitatea asigurarii functionalitatii autoritatilor administratiei publice locale, precum si ajustarea si reasezarea structurilor organizatorice de o maniera flexibila, care sa permita indeplinirea cu eficienta a atributiilor institutionale”.
In final, se precizeaza ca modificarea structurilor functionale ale unitatilor prevazute la art. 1 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 a fost reglementata si anterior adoptarii acestui act, mentionandu-se, in acest sens, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 229/2008.
Presedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere asupra obiectiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand obiectia de neconstitutionalitate, punctele de vedere ale presedintelui Camerei Deputatilor si Guvernului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile legii criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
IV. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie, precum si ale art. 1, 10, 15 si 18 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze obiectia de neconstitutionalitate.
V. Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie dispozitiile Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor. Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 393 din 29 iunie 2013 si are ca obiect principal de reglementare masuri de reducere a posturilor de executie/conducere vacante si/sau ocupate din administratia publica locala si centrala, procedura de ocupare a posturilor vacante, precum si configurarea structurii functionale a autoritatilor si institutiilor publice (birou/serviciu/directie/directie generala).
Dispozitiile constitutionale invocate in sustinerea criticilor de neconstitutionalitate sunt cele ale art. 115 alin. (6) referitoare la domeniile in care nu pot fi adoptate ordonante de urgenta.
VI. Inainte de a proceda la examinarea propriu-zisa a obiectiei de neconstitutionalitate, Curtea constata ca sesizarea formulata indeplineste conditiile prevazute de art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, intrucat aceasta a fost semnata de un numar de 61 de deputati.
VII. Examinand obiectia de neconstitutionalitate, Curtea constata urmatoarele:
1. In sustinerea obiectiei de neconstitutionalitate sunt invocate, in mod exclusiv, dispozitiile art. 115 alin. (6) din Constitutie. Acest text constitutional se refera la constitutionalitatea extrinseca a actului normativ, sens in care este si jurisprudenta Curtii Constitutionale (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, sau Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009).
2. Potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, ordonantele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, in conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constitutie, inceteaza sa mai fie acte normative de sine statatoare si devin, ca efect al aprobarii de catre autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar daca, din ratiuni de tehnica legislativa, alaturi de datele legii de aprobare, conserva si elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de catre Guvern (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009).
Curtea este competenta sa analizeze in cadrul controlului a priori de constitutionalitate care priveste legea de aprobare insasi indeplinirea de catre ordonanta de urgenta aprobata a conditiilor prevazute de art. 115 alin. (4) si (6) din Constitutie (in acest sens, cu titlu exemplificativ, se retin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011).
3.1. Curtea Constitutionala a statuat in mod constant in jurisprudenta sa ca viciul de neconstitutionalitate a unei ordonante simple sau ordonante de urgenta emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de catre Parlament a ordonantei respective. Legea care aproba o ordonanta de urgenta neconstitutionala este ea insasi neconstitutionala (a se vedea, in acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, sau Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).
3.2. Curtea retine ca, potrivit dispozitiilor art. 115 din Constitutie, „Guvernul are o competenta normativa derivata fie dintr-o lege de abilitare, fie din insasi Constitutie, cu un caracter special si limitat, specific unei competente de atribuire. Exercitarea acestei competente se include tot in sfera puterii executive si consta in posibilitatea de a emite doua categorii de acte normative: ordonante simple si ordonante de urgenta” (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011).
3.3. Dispozitiile art. 115 alin. (6) din Constitutie, la care este raportata critica de neconstitutionalitate, prevad ca „Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica”. Asadar, conditiile impuse constituie veritabile limitari ale competentei atribuite Guvernului, ordonanta de urgenta neputand fi emisa in domeniile mentionate la art. 115 alin. (6) din Constitutie, din moment ce Guvernul nu are legitimare constitutionala in acest sens.
3.4. In jurisprudenta sa, Curtea a stabilit ca „sunt institutii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constitutie, in mod detaliat ori macar sub aspectul existentei lor, in mod explicit sau doar generic (institutiile cuprinse in titlul III din Constitutie, precum si autoritatile publice prevazute in alte titluri ale Legii fundamentale)” (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009). Asadar, institutiile fundamentale ale statului au „statut constitutional” (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009).
Astfel, Curtea a considerat ca sunt institutii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Presedintele Romaniei (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Inalta Curte de Casatie si Justitie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Aparare a Tarii (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele si celelalte organe ale administratiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii si consiliile judetene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constitutionala (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).
3.5. Curtea, in jurisprudenta sa, a mai stabilit ca „se poate deduce ca interdictia adoptarii de ordonante de urgenta este totala si neconditionata atunci cand mentioneaza ca «nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale»si ca «nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica». In celelalte domenii prevazute de text, ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate daca «afecteaza», daca au consecinte negative, dar, in schimb, pot fi adoptate daca, prin reglementarile pe care le contin, au consecinte pozitive in domeniile in care intervin”. In continuare, Curtea a aratat ca „verbul «a afecta»este susceptibil de interpretari diferite, asa cum rezulta din unele dictionare. Din punctul de vedere al Curtii, aceasta urmeaza sa retina numai sensul juridic al notiunii, sub diferite nuante, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vatama», «a leza», «a antrena consecinte negative»” (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).
3.6. Cat priveste intelesul sintagmei „afectare a regimului institutiilor fundamentale ale statului”, Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat ca aceasta vizeaza „toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorica, functionarea, competentele, resursele materiale si financiare, numarul si statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adopta etc.”. De asemenea, toate aceste componente se subsumeaza organizarii si functionarii institutiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010).
4.1. Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 77/2013, sub aspectele criticate de autorii obiectiei de neconstitutionalitate, prevede:
- desfiintarea posturilor vacante la: ministere; institutiile si autoritatile publice aflate in subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor, indiferent de modul de finantare; institutiile si autoritatile publice finantate integral sau partial din bugetul asigurarilor sociale de stat si/sau din bugetele fondurilor speciale; institutiile publice locale, astfel cum sunt definite la art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare [art. 1 alin. (1) din ordonanta de urgenta];
- reducerea numarului total de posturi ocupate [art. 2 din ordonanta de urgenta];
- obligatia institutiilor si autoritatilor publice de a-si modifica structurile functionale, astfel incat numarul total al functiilor de conducere din cadrul fiecarei autoritati sau institutii publice care are in aparatul propriu/de specialitate si personal contractual ori, dupa caz, numai personal contractual sa fie de maximum 12% din numarul total al posturilor aprobate [art. 3 alin. (1) din ordonanta de urgenta];
- transformarea posturilor de conducere desfiintate in posturi de executie corespunzatoare studiilor si conditiilor de vechime avute [art. 3 alin. (4) din ordonanta de urgenta];
- modificarea structurii serviciilor publice deconcentrate, astfel cum aceasta a fost stabilita prin actul normativ de infiintare [art. 3 alin. (5) din ordonanta de urgenta];
- obtinerea prealabila a avizului favorabil al Guvernului pentru ocuparea posturilor vacante prin concurs/examen, pe baza solicitarilor justificate ale ordonatorilor principali de credite, cu conditia incadrarii in plafonul cheltuielilor de personal si al cheltuielilor de personal aprobate [art. 5 din ordonanta de urgenta];
- aprobarea anuala de catre Guvern a numarului maxim de posturi care se pot infiinta si ocupa, suplimentar fata de cele deja existente [art. 6 din ordonanta de urgenta].
4.2. Asadar, actul normativ criticat vizeaza atat autoritatile administratiei publice locale, cat si institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor. Aceste autoritati sunt prevazute la art. 116-117 si art. 120-123 din Constitutie, fiind deci institutii fundamentale ale statului.
4.3. Masura prevazuta la art. 1 al ordonantei de urgenta nu este de natura a incalca art. 115 alin. (6) din Constitutie, intrucat, desi vizeaza mediat structura organizatorica a autoritatilor vizate, nu afecteaza nici capacitatea administrativa si nici functionarea acestora. O atare concluzie se desprinde din faptul ca solutia legislativa criticata prevede desfiintarea posturilor vacante de la nivelul institutiilor si autoritatilor publice prevazute la art. 1 alin. (1) din ordonanta de urgenta. De asemenea, chiar daca la o prima vedere s-ar putea sustine ca s-a afectat structura organizatorica a autoritatilor publice vizate, Curtea retine ca aceasta trebuie raportata la numarul posturilor ocupate, si nu vacante.
4.4. In schimb, masurile prevazute la art. 2 si art. 3 alin. (1) din ordonanta de urgenta sunt de natura a afecta regimul autoritatilor administratiei publice centrale si locale.
Curtea retine faptul ca art. 2 prevede o reducere a numarului total de posturi si, printr-o norma de trimitere cuprinsa in acelasi text, interpretul normei afla la care dintre autoritatile publice se refera aceasta reducere si care este nivelul procentual al acestei reduceri. Astfel, norma de trimitere se refera la anexa nr. 2 la ordonanta de urgenta, care prevede o reducere cu 4% a posturilor ocupate la: Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice, Ministerul Economiei, Ministerul Educatiei Nationale, Ministerul Finantelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice, Ministerul Mediului si Schimbarilor Climatice, Ministerul Sanatatii, Ministerul Transporturilor si Secretariatul General al Guvernului.
In primul rand, intr-o buna tehnica legislativa, cuantumul procentual al reducerii si autoritatile publice vizate de reducere trebuiau prevazute in cuprinsul ipotezei normative a art. 2 din ordonanta de urgenta. Potrivit art. 57 alin. (3) si (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificarile si completarile ulterioare, anexa trebuie „sa se refere exclusiv la obiectul determinat prin textul de trimitere”, iar titlul sau „cuprinde exprimarea sintetica a ideii din textul de trimitere”. Or, in cazul de fata, cele cuprinse in anexa sunt mai mult decat o simpla concretizare a textului de trimitere din moment ce se dispune, mai ales, cu privire la cuantumul procentual al reducerii posturilor ocupate.
In al doilea rand, nu se definesc criterii pentru a opera aceasta reducere - nota finala de la anexa nr. 2 la ordonanta de urgenta mentionand, lapidar, ca „ordonatorii principali de credite ai institutiilor prevazute in prezenta anexa stabilesc numarul de posturi care se reduc in aparatul propriu si/sau in institutiile si autoritatile din subordine, sub autoritate, in coordonare sau finantate prin bugetul acestora, in conformitate cu analizele proprii, astfel incat sa reflecte reducerea cu 4% a numarului total de posturi ocupate”. Asadar, ordonatorii principali de credite, in mod discretionar, pot desfiinta posturi ocupate, din moment ce actul normativ criticat nu prevede criterii/conditii in acest sens.
De altfel, atunci cand s-au desfiintat posturi ocupate au fost mentionate explicit si criterii avute in vedere pentru incetarea raporturilor de munca sau de serviciu ale personalului [a se vedea, in acest sens, art. 6 alin. (5) si (6) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autoritati si institutii publice, rationalizarea cheltuielilor publice, sustinerea mediului de afaceri si respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeana si Fondul Monetar International, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 761 din 9 noiembrie 2009].
In al treilea rand, o atare reducere este de natura sa afecteze capacitatea administrativa si functionarea autoritatilor publice si prin elementul discretionar care intervine in luarea deciziei de desfiintare a anumitor posturi. De asemenea, in mod evident, sunt afectate structura organizatorica si numarul personalului in functie ale acestor institutii fundamentale ale statului.
Curtea mai retine ca ori de cate ori au fost operate masuri de reducere a personalului aflat in functie, aceasta s-a facut prin lege [a se vedea Legea nr. 329/2009]. De asemenea, este inexacta sustinerea Guvernului cu privire la faptul ca modificarea structurilor functionale ale unitatilor prevazute la art. 1 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 a fost reglementata si anterior adoptarii acestui act prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 229/2008 privind masuri pentru reducerea unor cheltuieli la nivelul administratiei publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 3 din 5 ianuarie 2009, intrucat acest act normativ nu a adus o solutie legislativa noua, ci a prevazut doar respectarea celei existente (care, anterior, din varii motive, a fost ignorata).
4.5. In privinta art. 3 alin. (1) din ordonanta de urgenta, se impune o distinctie, si anume:
a) in acele situatii in care scaderea numarului de functii de conducere se datoreaza desfiintarii posturilor vacante existente nu se poate sustine ca este afectat regimul institutiilor fundamentale ale statului;
b) insa, in acele situatii in care scaderea numarului de functii de conducere nu se datoreaza desfiintarii posturilor vacante existente, este afectat regimul institutiilor fundamentale ale statului prin desfiintarea, in final, a unor posturi ocupate si a unor structuri din cadrul autoritatilor publice.
4.6. Prevederile art. 3 alin. (4) si (5) din ordonanta de urgenta reprezinta masuri ce insotesc in mod intrinsec cele dispuse prin art. 1 alin. (1), art. 2 si art. 3 alin. (1), astfel incat acestea nu necesita o analiza distincta din partea Curtii Constitutionale. Prin urmare, potrivit principiului accesorium sequitur principale, si aceste texte legale afecteaza capacitatea administrativa si functionarea autoritatilor publice, precum si structura organizatorica si numarul personalului.
4.7. Cele aratate in privinta art. 3 alin. (1) din ordonanta de urgenta - care se refera la personalul contractual - sunt aplicabile mutatis mutandis ipotezei normative a prevederilor art. 7 lit. C pct. 2 din ordonanta de urgenta, care aduce o modificare identica in privinta functionarilor publici. Cu privire la aceasta modificare, Curtea remarca faptul ca textul art. 112 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, astfel cum a fost modificat, nu mai vizeaza in mod exclusiv functionarii publici, ci si alte categorii de personal; or, o asemenea modificare adusa Legii nr. 188/1999, care are drept rezultat incalcarea obiectului sau propriu de reglementare, astfel cum acesta este definit la art. 1 alin. (1), nu este admisa, intrucat ar contraveni art. 1 alin. (5) din Constitutie referitor la calitatea legii. In acelasi sens, art. 52 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, prevede ca „Dispozitiile generale cuprind prevederi care orienteaza intreaga reglementare, determina obiectul si principiile acesteia”.
4.8. In privinta art. 5 din ordonanta de urgenta, Curtea constata ca acesta este de natura a afecta regimul autoritatilor publice locale cu referire directa la autonomia locala, principiu care guverneaza acest regim. In aceste conditii, autorizarea prealabila data de catre Guvern este o ingerinta in desfasurarea activitatii autoritatilor publice locale, acestea neputand dispune ocuparea posturilor vacante prin concurs/examen chiar daca se incadreaza in plafonul aprobat al cheltuielilor de personal.
5. Avand in vedere neconstitutionalitatea extrinseca astfel retinuta, aceasta afecteaza actul normativ in ansamblul sau (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008). De asemenea, astfel cum s-a aratat la punctul 3.1, viciul de neconstitutionalitate extrinsec nu poate fi acoperit prin lege. De aceea, Legea privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor este neconstitutionala in ansamblul sau.
VIII. Curtea constata ca, potrivit jurisprudentei sale, constatarea neconstitutionalitatii unei legi de aprobare a unei ordonante a Guvernului include si ordonanta la care se refera, aceasta incetand sa mai produca efecte juridice, in conditiile prevazute de dispozitiile art. 147 alin. (1) din Constitutie (a se vedea, in acest sens, Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 sau Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010). Asadar, neconstitutionalitatea Legii de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor vizeaza si ordonanta de urgenta, care urmeaza a-si inceta efectele juridice in conditiile art. 147 alin. (1) din Constitutie.
IX. In fine, Curtea retine ca atat considerentele, cat si dispozitivul deciziilor Curtii Constitutionale sunt general obligatorii, potrivit dispozitiilor art. 147 alin. (4) din Constitutie, si se impun cu aceeasi forta tuturor subiectelor de drept (a se vedea, in acest sens, si Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronuntate in cadrul controlului de constitutionalitate, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013).
Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Admite obiectia de neconstitutionalitate formulata si constata ca dispozitiile Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a num arului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonare a Guvernului ori a ministerelor sunt neconstitutionale fata de criticile formulate, raportate la art. 115 alin. (6) din Constitutie.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si prim-ministrului si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Pronuntata in sedinta din data de 5 februarie 2014.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-sef,
Benke Károly
*
OPINIE CONCURENTA
1. In acord cu solutia adoptata - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, aceea de constatare a neconstitutionalitatii dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor in raport cu art. 115 alin. (6) din Constitutie, consideram ca ar fi fost necesara efectuarea controlului de constitutionalitate si prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constitutie, text, de asemenea, nesocotit atat de legiuitorul delegat (Guvernul), cat si de cel originar (Parlamentul).
2. De principiu, Curtea se pronunta in limitele sesizarii. Totusi, acest principiu cunoaste cel putin trei derogari, dintre care doua vizeaza textul care formeaza obiectul controlului de constitutionalitate, iar una norma de referinta in cadrul acestui control. Astfel:
- prima derogare, de sorginte legala, se circumscrie art. 18 alin. (1) sau art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, dupa caz. Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, aplicabil in cadrul controlului a priori de constitutionalitate, Curtea se pronunta „atat asupra prevederilor mentionate in sesizare, cat si asupra celor de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate”, in timp ce, in cazul controlului a posteriori de constitutionalitate, numai „In caz de admitere a exceptiei, Curtea se va pronunta si asupra constitutionalitatii altor prevederi din actul atacat, de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate prevederile mentionate in sesizare”.
Asadar, aceasta derogare este aplicabila, deopotriva, controlului a priori si a posteriori de constitutionalitate si vizeaza obiectul acestui control;
- a doua derogare, de sorginte jurisprudentiala, se refera la competenta Curtii Constitutionale de a-si extinde controlul de constitutionalitate „cu privire la textul care a preluat solutia legislativa criticata in conditiile in care [Curtea - sn] a analizat si a constatat neconstitutionalitatea textului legal abrogat cu care a fost sesizata” (Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2011).
Asadar, aceasta derogare, aplicabila numai controlului a posteriori de constitutionalitate, vizeaza obiectul acestuia;
- a treia derogare, tot de sorginte jurisprudentiala, se refera la norma de referinta in cadrul controlului de constitutionalitate, respectiv textele Constitutiei (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011). Astfel, in masura in care se retine neconstitutionalitatea dispozitiilor legale criticate in raport cu textul constitutional invocat de autorii obiectiei/exceptiei de neconstitutionalitate, Curtea este competenta sa efectueze controlul de constitutionalitate si prin raportare la alte texte constitutionale (a se vedea, in acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, sau Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013).
Asadar, aceasta derogare este aplicabila, deopotriva, controlului a priori si a posteriori de constitutionalitate si vizeaza norma de referinta din cadrul acestui control.
3. In aceste conditii, Curtea avea competenta de a-si extinde analiza constitutionala si in raport cu alte texte constitutionale; avem in vedere art. 115 alin. (4) din Constitutie, text intrinsec legat de alineatul (6) al aceluiasi articol constitutional, invocat in sustinerea obiectiei.
Consideram, pentru argumentele ce vor fi expuse in continuare, ca si art. 115 alin. (4) din Constitutie a fost incalcat prin adoptarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013, viciu de neconstitutionalitate extrinsec ce nu poate fi acoperit prin legea de aprobare a acesteia.
4. Potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constitutie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonante de urgenta in urmatoarele conditii, intrunite in mod cumulativ:
- existenta unei situatii extraordinare;
- reglementarea acesteia sa nu poata fi amanata;
- urgenta sa fie motivata in cuprinsul ordonantei.
Situatiile extraordinare exprima un grad mare de abatere de la obisnuit sau comun si au un caracter obiectiv, in sensul ca existenta lor nu depinde de vointa Guvernului, care, in asemenea imprejurari, este constrans sa reactioneze prompt pentru apararea unui interes public pe calea ordonantei de urgenta (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, in acceptiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, „Inexistenta sau neexplicarea urgentei reglementarii situatiilor extraordinare, [...] constituie in mod evident o bariera constitutionala in calea adoptarii de catre Guvern a unei ordonante de urgenta in sensul aratat. A decide altfel inseamna a goli de continut dispozitiile art. 115 din Constitutie privind delegarea legislativa si a lasa libertate Guvernului sa adopte in regim de urgenta acte normative cu putere de lege, oricand si - tinand seama de imprejurarea ca prin ordonanta de urgenta se poate reglementa si in materii care fac obiectul legilor organice - in orice domeniu”.
5. Din analiza notei de fundamentare si a preambulului Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013, precum si a expunerii de motive a legii de aprobare a acesteia nu reies, intr-o maniera cuantificabila, elementele de fapt/obiective ale situatiei extraordinare, situatia indicata in nota de fundamentare a ordonantei de urgenta, pe de o parte, fiind una obisnuita ce a rezultat ca urmare a intervenirii in timp a unor acte normative succesive (incepand cu anul 2009), iar, pe de alta parte, reprezentand expresia unei optiuni specifice a Guvernului de adoptare a unor masuri in domeniul ce face obiectul ordonantei de urgenta. De asemenea, se remarca faptul ca nu se specifica interesul public ce este lezat ca urmare a neadoptarii ordonantei de urgenta, expresii de genul „indeplinirea cu eficienta a atributiilor institutionale”, „necesitatea eliminarii riscului” sau „necesitatea asigurarii functionalitatii autoritatilor administratiei publice locale” nu pot decat sa duca la concluzia ca aceste masuri ar fi necesare si oportune, si nu ca, in lipsa acestora, ar fi iminenta afectarea grava a interesului public. Asadar, situatia avuta in vedere de Guvern nu poate fi calificata ca fiind una extraordinara, astfel incat, pe cale de consecinta, nu se poate sustine nici existenta unei urgente in adoptarea reglementarii criticate. Din contra, motivele care au stat la baza adoptarii ordonantei de urgenta sunt unele de oportunitate, care, in mod evident, nu pot fi invocate pentru adoptarea unei ordonante de urgenta. In aceeasi ordine de idei, se constata ca nimic nu impiedica Guvernul sa initieze un proiect de lege care sa urmeze procedura de adoptare prevazuta la art. 75 si 76 din Constitutie.
6. De altfel, problema respectarii art. 115 alin. (4) din Constitutie devine una sistemica, din moment ce, spre exemplu, in ultimul an - 2013 - au fost adoptate 117 ordonante de urgenta. Este imposibil ca statul roman sa se confrunte cu situatii extraordinare o data la trei zile (in anul 2013) sau chiar o data la doua zile (in anul 2008 au fost adoptate 230 de ordonante de urgenta). De aceea, legiuitorul delegat ar trebui sa manifeste o mai mare atentie atunci cand apeleaza la un instrument legislativ exceptional (ordonanta de urgenta) pentru a nu il transforma intr-unul ordinar/general.
7. Pentru considerentele mai sus expuse, consideram ca ar fi trebuit constatata neconstitutionalitatea dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 si prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constitutie.
Judecator,
Mircea Stefan Minea
Judecator,
Daniel Marius Morar
*
OPINIE SEPARATA
In dezacord cu solutia pronuntata prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, consideram ca ar fi trebuit respinsa ca neintemeiata obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor, pentru urmatoarele considerente:
I. Opinia majoritara porneste de la premisa corecta, afirmata deja in jurisprudenta Curtii Constitutionale, ca ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate daca afecteaza regimul institutiilor fundamentale, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, ca nu pot fi adoptate daca au consecinte negative, dar pot fi adoptate daca prin reglementarile pe care le contin au consecinte pozitive in domeniile in care intervin.
Numai ca sustinatorii opiniei majoritare apreciaza gresit atat continutul notiunii de regim al institutiilor fundamentale, cat si definirea consecintelor negative.
Chiar daca in cuprinsul deciziilor Curtii Constitutionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 si nr. 230 din 9 mai 2013 au fost stabilite componentele care definesc regimul juridic al institutiilor fundamentale, acestea nu pot fi considerate ca avand o valoare absoluta, fiind in primul rand legate de circumstantele situatiei de fapt avute in vedere in acele cazuri.
De altfel, analogia pe care o fac atat autorii sesizarii de neconstitutionalitate, cat si sustinatorii opiniei majoritare cu ordonantele de urgenta ale Guvernului nr. 37/2009 si nr. 105/2009 nu sunt justificate, masurile si reglementarile cuprinse in cele doua cazuri fiind diferite.
Noi consideram ca regimul juridic al unei institutii fundamentale este definit de elementele sale substantiale: natura juridica, caracterul independent sau autonom, atributiile fundamentale, rolul si locul sau in sistemul autoritatilor publice. Numarul personalului, statul de functiuni, structura organizatorica nu pot fi considerate elemente care sa defineasca un regim juridic decat in masura in care acestea ar fi modificate de maniera de a le impiedica sa functioneze. Nu este, de regula, un element de nivelul legii sau o problema de constitutionalitate si, in orice caz, nu defineste regimul juridic numarul personalului sau masura comasarii unor servicii, birouri sau alte structuri de organizare (comasarea serviciilor de resurse umane cu serviciul financiar sau a serviciilor de protocol cu serviciile de relatii externe, de exemplu).
Este de remarcat ca in literatura juridica s-a facut o distinctie clara intre ipotezele din art. 115 alin. (6) din Constitutie referitoare la domeniul legilor constitutionale si la trecerea silita a unor bunuri in proprietatea statului, pe de o parte, si regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, pe de alta parte.
Astfel, plecand de la sensul verbelor „nu pot fi adoptate” si „nu pot viza”, s-a conchis ca in prima ipoteza exista o interdictie totala pentru ordonantele de urgenta, dar s-a apreciat ca sintagma „nu pot afecta” nu exclude orice interventie legislativa in ultima ipoteza. Profesorul Ion Deleanu, intr-un studiu publicat in Curierul Judiciar nr. 6/2006, sublinia ca sensul cuvantului „afectare” este acela de „prejudiciere” sau „lezare”, astfel ca, in domeniile la care ne referim, interdictia adoptarii unei ordonante de urgenta exista doar daca, prin efectele ei, ar fi pagubitoare, daunatoare, vatamatoare. Distinsul profesor conchidea ca „ordonantele de urgenta sunt admisibile in celelalte domenii daca «nu afecteaza», daca nu sunt pagubitoare, vatamatoare, daunatoare - daca nu prejudiciaza sau lezeaza regimul juridic al materiilor care fac obiectul reglementarii”.
De asemenea, profesorul I. T. Stefanescu, intr-un studiu publicat in Revista de Drept Comercial nr. 6/2006, aprecia ca sunt constitutionale ordonantele de urgenta din domeniile pe care le analizam daca prin acestea se stabileste „o reglementare de nivel superior, perfectionata, mai favorabila”.
Asadar, indiferent cate si care ar fi componentele regimului juridic, observam ca in argumentatia din decizia fata de care formulam prezenta opinie separata nu s-a avut in vedere diferenta majora de tratament intre primele doua teze ale art. 115 alin. (6) din Constitutie si ultima. Astfel, in cazul primelor doua, nu se pot adopta ordonante in acele domenii, in acest sens existand o interdictie expresa, dar in cazul celei de-a treia se pot adopta ordonante cu conditia de nu fi afectate acele domenii. Or, cum a fost afectat regimul lor daca s-a micsorat rezonabil (si necesar!) numarul personalului si s-au stabilit unele norme de structura?
In consecinta, materia regimului institutiilor fundamentale ale statului, a drepturilor, libertatilor si indatoririlor poate fi abordata printr-o ordonanta de urgenta, poate fi „atinsa”, cu conditia ca acestea sa nu fie afectate.
Paradoxal este ca autorii opiniei majoritare evoca succint aceste considerente numai ca, in final, interpreteaza ca sintagma „nu pot afecta” inseamna ca nu pot reglementa.
Sustinatorii opiniei majoritare nu demonstreaza si nici macar nu evoca in ce ar consta consecintele negative ale ordonantei si ale legii de aprobare, prin ce s-ar fi „inrautatit” regimul de functionare a autoritatilor administrative vizate, limitandu-se la simple afirmatii: „o atare reducere este de natura sa afecteze capacitatea si functionarea autoritatilor publice”, „este afectata structura organizatorica si numarul de personal”. Nu se explica, nu se exemplifica in ce consta pretinsa afectare.
Atat din Nota de fundamentare si din actele justificative ce insotesc ordonanta de urgenta criticata, cat si din punctul de vedere al Guvernului, transmis Curtii Constitutionale, evocate, de altfel, in cuprinsul deciziei pe care nu ne-o insusim, rezulta, in esenta, urmatoarele imbunatatiri ale modului de functionare a institutiilor vizate de ordonanta:
- eliminarea prevederii cu privire la angajarea de personal cu respectarea conditiei 7 posturi vacante - ocuparea unui singur post;
- stabilirea unui numar minimal de posturi, pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune administrativ-teritoriala, numar de posturi care sa permita functionarea autoritatilor administratiei publice locale;
- desfiintarea, cu unele exceptii, a 60.000 de posturi vacante din cadrul ministerelor, institutiilor si autoritatilor publice aflate sub subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor, institutiilor si autoritatilor publice, precum si din cadrul institutiilor publice locale, care imobilizau sume importante de bani;
- analizarea atributiilor specifice institutiilor din administratia publica centrala raportat la numarul de personal necesar pentru realizarea sarcinilor, in acest sens propunandu-se reducerea numarului de posturi ocupate de la nivelul acestora cu 4%.
Masurile luate fac parte dintr-un amplu proces de reforma a administratiei publice, iar prin adoptarea acestora s-a avut in vedere necesitatea imbunatatirii functionalitatii autoritatilor administratiei publice locale, precum si ajustarea si reasezarea structurilor organizatorice de o maniera flexibila, care sa permita indeplinirea cu eficienta a atributiilor institutionale.
Este de subliniat ca masurile criticate si considerate neconstitutionale constituie un pachet, un ansamblu convenit de Guvernul Romaniei, impreuna cu organismele specializate ale Uniunii Europene si ale Fondului Monetar International in vederea imbunatatirii si eficientizarii functionarii administratiei publice, a rationalizarii organizarii sale si a reducerii cheltuielilor necesare, in vederea incadrarii in indicatorii economico-financiari conveniti si, mai ales, in limitele deficitului bugetar stabilit.
Aceste masuri au fost convenite ca alternativa viabila si acceptabila la alte variante posibile: reduceri de salarii, diminuarea pensiilor, eliminarea sau restrangerea unor alocatii bugetare sociale, restrangerea fondurilor destinate stimularii investitiilor.
In alta ordine de idei, asertiunea ca astfel de masuri se pot lua numai prin lege este inexacta si neintemeiata, intrucat ordonantele Guvernului au forta juridica de lege, desigur cu conditia sa respecte limitele delegarii legislative.
II. Masura reducerii personalului nu este o masura inacceptabila si interzisa, fiind recunoscuta atat in privinta organizarii si functionarii autoritatilor si institutiilor publice, cat si in domeniul raporturilor de munca. Art. 65 din Codul muncii recunoaste posibilitatea concedierii determinate de desfiintarea locului de munca, desigur cu conditia ca aceasta masura sa fie efectiva si sa aiba o cauza reala si serioasa. De asemenea, art. 66 si art. 68 din Codul muncii reglementeaza concedierea colectiva, desigur cu respectarea unor conditii legale si cu sanctionarea abuzului de drept. Tot astfel, art. 24 lit. a din Carta Social Europeana admite posibilitatea concedierii, printre altele, motivata de cerintele de functionare a intreprinderii, a institutiei sau a serviciului.
Dorim sa mai subliniem ca, referitor la modificarea numarului de posturi la nivelul unor autoritati si institutii publice locale si a structurilor organizatorice, Curtea Constitutionala s-a pronuntat prin mai multe decizii, prin care a statuat ca astfel de masuri nu afecteaza regimul institutiilor fundamentale ale statului: Decizia nr. 1.105/2010, Decizia nr. 1.229/2011, Decizia nr. 1.195/2011, Decizia nr. 1.623/2011 si Decizia nr. 97/2012.
III. Pe de alta parte, masurile de ordin administrativ, managerial, de imbunatatire a functionalitatii unei institutii constituie atribute ale conducerilor administrative. Acestea contin elemente de apreciere, de oportunitate care excedeaza controlului de constitutionalitate. Nu trebuie uitat faptul ca, potrivit prevederilor art. 102 alin. (1) din Constitutie, Guvernul este autoritatea care exercita conducerea generala a administratiei publice potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament. De altfel, sub acest aspect, observam ca, in decizia pronuntata, nu s-a tinut cont de necesitatea deblocarii unor situatii care impiedicau buna functionare a institutiilor publice in discutie. De asemenea, nu s-au retinut nici efectele pozitive pe care masurile preconizate prin ordonanta de urgenta le pot avea asupra bunei functionari a acestora.
IV. Autorii opiniei majoritare sunt inconsecventi in argumentarea lor. Pe de o parte, sustin ca in mod gresit reducerea numarului de posturi este prevazuta printr-o norma de trimitere in anexa, iar, pe de alta parte, ca nu sunt definite criteriile pentru a opera aceasta reducere. Aceasta inseamna ca, daca reducerea era facuta in corpul legii si erau mentionate criteriile, nu mai era afectat regimul juridic?
Se omite faptul ca anexele fac parte integranta din lege, precum si faptul ca in cuprinsul anexei nr. 2 se prevede explicit ca ordonatorii principali de credite ai institutiilor publice vizate de ordonanta de urgenta „stabilesc numarul de posturi care se reduc in aparatul propriu si/sau in institutiile si autoritatile din subordine, sub autoritate, in coordonare sau finantate prin bugetul acestora, in conformitate cu analizele proprii, astfel incat sa reflecte reducerea cu 4% a numarului total de posturi ocupate”. Asadar, ordonatorii principali de credite stabilesc ei gradul reducerii, pe baza analizelor proprii. Calificativul „discretionar” este o simpla afirmatie dupa cum si aprecierea ca masurile criticate afecteaza capacitatea administrativa si functionarea autoritatilor publice este subiectiva si ignora explicatiile din Nota de fundamentare, care demonstreaza contrariul celor sustinute in opinia majoritara.
In consecinta, prin prisma celor mai sus expuse, am sustinut respingerea ca neintemeiata a obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor masuri privind asigurarea functionalitatii administratiei publice locale, a numarului de posturi si reducerea cheltuielilor la institutiile si autoritatile publice din subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Guvernului ori a ministerelor.
Judecator,
prof. univ. dr. Valer Dorneanu
Judecator,
Toni Grebla
albu67
Comentarii articol (0)