Decizia ICCJ nr. 6 din 16 februarie 2015 - procesele-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor sunt lovite de nulitate absoluta in lipsa semnaturii olografe a agentului constatator

Dosar nr. 14/2014 Iulia Cristina Tarcea — vicepresedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie, presedintele completului Lavinia Curelea — presedintele Sectiei I civile Roxana Popa — presedintele delegat al Sectiei a II-a civile Ionel Barba — presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal Mirela Sorina Popescu — presedintele Sectiei penale Simona Camelia Marcu — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Eugenia Marin — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Viorica Iancu — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Gabriela Elena Bogasiu — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Veronica Nastasie — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Liliana Visan — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal, judecator-raportor Iuliana Riciu — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Cezar Hincu — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal, judecator-raportor Carmen Magdalena Frumuselu— judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal, judecator-raportor Carmen Sirbu — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Viorica Trestianu — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Luiza Maria Paun — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Niculae Manigutiu — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Doina Duican — judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal Petronela Cristina Valeanu — judecator la Sectia I civila Rodica Susanu — judecator la Sectia I civila Iulia Manuela Cirnu — judecator la Sectia a II-a civila Rodica Zaharia — judecator la Sectia a II-a civila Anca Madalina Alexandrescu — judecator la Sectia penala Ilie Iulian Dragomir — judecator la Sectia penala

Completul competent sa judece recursul in interesul legii ce formeaza obiectul Dosarului nr. 14/2014 este legal constituit, conform dispozitiilor art. 516 alin. (1) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Codul de procedura civila), si ale art. 271 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.

Sedinta este prezidata de doamna judecator lulia Cristina Tarcea, vicepresedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Avocatul Poporului este reprezentat de doamna consilier Ecaterina Mirea.
Procurorul general al Parchetului de pe langa inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna procuror-sef adjunct Antonia Eleonora Constantin.
La sedinta de judecata participa magistratul-asistent-sef Bogdan Georgescu.
Inalta Curte de Casatie si Justitie — Completul competent sa judece recursul in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii formulat de Avocatul Poporului privind interpretarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica, republicata, din punctul de vedere al semnaturii agentului constatator necesare legalitatii procesului- verbal de contraventie, pentru contraventiile sanctionate de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare si a tarifului de trecere pe reteaua de drumuri nationale din Romania, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 424/2002, cu modificarile si completarile ulterioare.
Dupa prezentarea referatului cauzei de catre magistratul- asistent, presedintele completului acorda cuvantul reprezentantilor Avocatului Poporului si procurorului general.
Reprezentantul Avocatului Poporului solicita admiterea recursului in interesul legii, astfel cum a fost formulat, si expune argumentele cuprinse in sesizarea adresata Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe langa inalta Curte de Casatie si Justitie pune concluzii de admitere a recursului in interesul legii si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor legale, expunand argumentele cuprinse in punctul de vedere depus la dosar.
Presedintele completului, doamna judecator Iulia Cristina Tarcea, constatand ca nu sunt intrebari de formulat din partea membrilor completului, declara dezbaterile inchise, iar completul de judecata ramane in pronuntare asupra recursului in interesul legii.

INALTA CURTE,

deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:
1. Problema de drept care a generat practica neunitara
Prin recursul in interesul legii formulat, in temeiul art. 514 din Codul de procedura civila, Avocatul Poporului a solicitat Inaltei Curti de Casatie si Justitie sa se pronunte asupra problemei de drept, care a fost solutionata diferit de instantele judecatoresti, privind interpretarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare¹ (denumita in continuare, in cuprinsul prezentei decizii, Ordonanta Guvernului nr. 2/2001), si Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica, republicata² (denumita in continuare, in cuprinsul prezentei decizii, Legea nr. 455/2001), din punctul de vedere al semnaturii agentului constatator necesare legalitatii procesului-verbal de contraventie, pentru contraventiile sanctionate de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare si a tarifului de trecere pe reteaua de drumuri nationale din Romania, cu modificarile si completarile ulterioare³ (denumita in continuare, in cuprinsul prezentei decizii, Ordonanta Guvernului nr. 15/2002).

2. Examenul jurisprudential
Prin recursul in interesul legii se arata ca, in practica judiciara, nu exista un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea si aplicarea dispozitiilor mentionate la pct. 1, fiind atasate hotarari judecatoresti definitive, in sensul art. 515 din Codul de procedura civila.

3. Solutiile pronuntate de instantele judecatoresti
3.1. Intr-o orientare jurisprudentiala s-a retinut ca lipsa semnaturii olografe a agentului constatator, in speta Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania — S.A., atrage nulitatea procesului-verbal de contraventie incheiat pentru constatarea contraventiilor reglementate de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002.
In sustinerea acestei orientari jurisprudentiale, instantele au avut in vedere argumentele aratate in continuare.
Potrivit art. 5 din Legea nr. 455/2001, inscrisul in forma electronica, caruia i s-a incorporat, atasat sau i s-a asociat logic o semnatura electronica extinsa, bazata pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv si generata cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnaturii electronice, este asimilat, in ceea ce priveste conditiile si efectele sale, cu inscrisul sub semnatura privata.
Din interpretarea prevederilor art. 4 pct. 1 si 2 si art. 5 din Legea nr. 455/2001 rezulta ca semnatura electronica poate fi incorporata unui inscris in forma electronica destinat a fi citit prin intermediul unui program, nefiind posibila incorporarea unei semnaturi electronice unui alt inscris decat cel electronic.
in aceste conditii, inscrisul comunicat de agentul constatator, intitulat „proces-verbal de contraventie”, nu constituie un proces- verbal de contraventie, ci reprezinta dovada faptului ca agentul constatator a incheiat un proces-verbal de contraventie in format electronic. insa, in aceasta modalitate de a incheia procesul- verbal nu sunt respectate conditiile de valabilitate ale proceselor-verbale de contraventie, prevazute sub sanctiunea nulitatii.
Din intreaga economie a prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 2/2001 rezulta ca procesul-verbal de constatare a contraventiei trebuie sa imbrace forma scrisa si sa cuprinda mentiunile prevazute in mod expres de lege, iar procesul-verbal in forma scrisa trebuie sa fie intocmit pe suport material, iar nu virtual. Legislatia in vigoare nu ofera posibilitatea incheierii procesului-verbal de contraventie in format electronic (sau comunicarea acestuia pe cale electronica), prevederile Legii nr. 455/2001 fiind aplicabile raporturilor juridice de drept privat, iar nu raporturilor juridice de autoritate.
Faptul ca Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 a prevazut posibilitatea constatarii contraventiilor cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reteaua de drumuri nationale din Romania nu inseamna ca si procesele-verbale de contraventie prin care se vor constata aceste fapte pot fi emise prin aceste mijloace tehnice, in format electronic. Pe de alta parte, semnatura electronica se face prin criptarea semnaturii sau a fisierului pe baza unor chei publice sau private, care se afla pe un dispozitiv memory-stick eToken, si trebuie ca destinatarul sa fie si el inregistrat cu un asemenea dispozitiv, astfel incat sa poata citi semnatura. Or, in cauza, destinatarul este contravenientul caruia i se comunica procesul-verbal in forma clasica, prin intermediul serviciilor postale, iar nu electronic.
Unele instante au retinut ca actul atacat reprezinta o dovada ca intimata, Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania — S.A., a incheiat, in format electronic, un proces-verbal de constatare a contraventiei pe care nu l-a comunicat contravenientului in modalitatea prevazuta in Legea nr. 455/2001, adica prin intermediul unui program informatic sau al unui alt procedeu similar, ci prin procedura prevazuta in Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
Or, nici dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 2/2001 si nici cele ale Ordonantei Guvernului nr. 15/2002 nu prevad expressis verbis posibilitatea intocmirii de catre agentul constatator, in forma electronica, a proceselor-verbale de constatare a contraventiei, astfel incat devine aplicabil principiul potrivit caruia ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

In plus, procesul-verbal de contraventie, materializand o manifestare de vointa unilaterala a unei autoritati publice, reprezinta un act administrativ unilateral emis in vederea executarii legii, care da nastere unor raporturi juridice de constrangere intre o autoritate publica, pe de o parte, si autorul contraventiei, pe de alta parte, aspecte ce fundamenteaza concluzia ca raporturile juridice care iau nastere in materie contraventionala sunt specifice dreptului public, cu mentiunea ca procesul-verbal de constatare a contraventiei trebuie sa indeplineasca conditiile de fond si de forma reglementate de legea speciala, respectiv Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.

Totodata, trebuie avut in vedere ca, in toate cazurile, contravenientilor le este comunicat un inscris intitulat proces- verbal de contraventie care nu poarta nicio semnatura olografa, ci contine mentiunea ca a fost generat si semnat electronic, conform prevederilor Legii nr. 455/2001 si ale Hotararii Guvernului nr. 1.259/2001 privind aprobarea Normelor tehnice si metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica.
Prin urmare, consideratiile asupra naturii juridice a procesului-verbal de contraventie sustin teza inaplicabilitatii prevederilor Legii nr. 455/2001, respectiv a incompatibilitatii acestora cu normele care reglementeaza raporturile de drept administrativ, astfel incat emiterea inscrisului electronic nu poate fi asimilata cu incheierea unui proces-verbal de contraventie valid sub aspectul formei pe care acesta trebuie sa o imbrace prin prisma prevederilor legale relevate, cata vreme legiuitorul nu a inteles sa instituie in mod expres posibilitatea intocmirii acestuia sub forma inscrisului electronic.
3.2. Intr-o alta orientare jurisprudentiala, instantele au apreciat ca existenta semnaturii electronice a agentului constatator, iar nu a celei olografe, nu este de natura sa atraga nulitatea procesului-verbal de contraventie, pentru argumentele prezentate in continuare.
Procesul-verbal de contraventie nu este lovit de nulitate pentru lipsa semnaturii olografe a agentului constatator, avand in vedere ca a fost semnat electronic, astfel cum s-a mentionat expres in cuprinsul actului sanctionator, fiind indeplinite cerintele prevazute de art. 7 din Legea nr. 455/2001.
Raportat la prevederile art. 4 pct. 2 si 3 din Legea nr. 455/2001, care definesc inscrisul in forma electronica si semnatura electronica, si in conditiile in care agentul constatator detine un certificat calificat eliberat de un furnizor acreditat, potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 455/2001, semnatura electronica este prezumata a indeplini toate conditiile de validitate.
Totodata, semnatura electronica reprezinta forma digitala a semnaturii olografe, avand aceeasi functionalitate si aplicabilitate ca si semnatura olografa, servind la identificarea semnatarului si atestarea, de catre agentul constatator investit cu autoritatea statala, ca cele constatate in procesul-verbal corespund starii de fapt si de drept retinute, conferind actului de constatare a contraventiei prezumtia de legalitate si temeinicie.
Textul art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, potrivit caruia „Lipsa mentiunilor privind numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului, iar in cazul persoanei juridice lipsa denumirii si a sediului acesteia, a faptei savarsite si a datei comiterii acesteia sau a semnaturii agentului constatator atrage nulitatea procesului- verbal. Nulitatea se constata si din oficiu”, nu distinge intre semnatura olografa si semnatura electronica.
Potrivit principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, prin interpretarea legii nu se poate restrange aplicarea unui text de lege care a fost formulat intr-un mod general.

4. Opinia Avocatului Poporului
Avocatului Poporului si-a exprimat opinia in sensul ca semnatura electronica a agentului constatator, in speta Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania — S.A., este de natura sa atraga nulitatea procesului- verbal de contraventie incheiat pentru constatarea contraventiilor la Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, pentru argumentele aratate in continuare.
Din examinarea dispozitiilor art. 4 pct. 2 si 3 din Legea nr. 455/2001 rezulta ca un inscris in format electronic purtand o semnatura electronica extinsa este asimilat in sistem electronic unui inscris sub semnatura privata, insa acesta este destinat folosirii strict in sistemul electronic.
Prin urmare, semnatura electronica este specifica inscrisurilor generate si utilizate in sistem electronic, fapt enuntat inca din art. 1 din Legea nr. 455/2001, potrivit caruia „Prezenta lege stabileste regimul juridic al semnaturii electronice si al inscrisurilor in forma electronica, precum si conditiile furnizarii de servicii de certificare a semnaturilor electronice”.
In plus, potrivit art. 5 din Legea nr. 455/2001, republicata, „inscrisul in forma electronica, caruia i s-a incorporat, atasat sau i s-a asociat logic o semnatura electronica extinsa, bazata pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv si generata cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnaturii electronice, este asimilat, in ceea ce priveste conditiile si efectele sale, cu inscrisul sub semnatura privata”.
Or, procesul-verbal de contraventie are natura juridica a unui act administrativ, deci act de drept public, nefiind un inscris sub semnatura privata.
Mai mult, Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 este anterioara Legii nr. 455/2001, astfel ca prevederile ordonantei nu se refera la semnarea electronica a proceselor-verbale contraventionale de catre agentii constatatori.
Nicio dispozitie a Legii nr. 455/2001 nu reglementeaza posibilitatea atasarii semnaturii electronice unui proces-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei sau unui alt inscris autentic, iar din ansamblul dispozitiilor legii se desprinde concluzia ca aceasta este aplicabila numai raporturilor juridice de drept privat.
in aceste conditii, dispozitiile Legii nr. 455/2001 nu sunt incidente in materia contraventiilor sanctionate de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002.
Cat priveste contraventia prevazuta de art. 8 din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, constand in fapta de a circula fara a detine rovinieta valabila, care poate fi constatata si prin mijloace tehnice omologate, acestora le sunt aplicabile dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 2/2001, act normativ care, prin dispozitiile art. 17, obliga la semnarea proceselor-verbale contraventionale, sub sanctiunea nulitatii absolute.
Or, procesele-verbale contraventionale emise in temeiul Ordonantei Guvernului nr. 15/2002 sunt generate si semnate electronic, fiind transmise contravenientilor, nu prin intermediul unui sistem electronic, ci pe suport hartie prin intermediul serviciilor postale, astfel incat nu se poate sustine ca aceste inscrisuri purtand semnatura electronica a agentului constatator ar indeplini conditiile de legalitate instituite, sub sanctiunea nulitatii absolute, prin dispozitiile art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
Fata de aceasta situatie, se apreciaza ca, odata ce informatiile sunt create si certificate prin semnatura electronica in mediul electronic, acestea sunt destinate utilizarii lor exclusiv in mediul electronic, astfel ca este nelegala transpunerea lor pe hartie pentru a fi transmise catre contravenienti.

5. Opinia procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
Procurorul general al Parchetului de pe langa inalta Curte de Casatie si Justitie a formulat un punct de vedere, in sensul ca prima orientare jurisprudentiala este in litera si in spiritul legii, si a solicitat admiterea recursului in interesul legii si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii.
in argumentarea punctului de vedere exprimat, procurorul general al Parchetului de pe langa inalta Curte de Casatie si Justitie sustine ca aplicarea Legii nr. 455/2001 si a Normelor tehnice si metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.259/2001, este incompatibila cu procedura reglementata de Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 si de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002.
in concluzie, procurorul general al Parchetului de pe langa inalta Curte de Casatie si Justitie apreciaza ca, in interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 raportate la dispozitiile art. 4 pct. 1—4 si art. 7 din Legea nr. 455/2001, procesele-verbale de constatare si sanctionare a contraventiei prevazute de art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, incheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) si (3) din aceeasi ordonanta a Guvernului, transmise persoanelor sanctionate contraventional, pe suport hartie, sunt lovite de nulitate absoluta in lipsa semnaturii olografe a agentului constatator.

6. Raportul asupra recursului in interesul legii
Prin raportul asupra recursului in interesul legii, intocmit de judecatorii-raportori, sunt propuse solutia de admitere a recursului in interesul legii si pronuntarea unei decizii in sensul ca, in interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozitiile art. 4 pct. 1—4 si art. 7 din Legea nr. 455/2001, procesele-verbale de constatare si sanctionare a contraventiei prevazute de art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, incheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) si (3) din aceeasi ordonanta a Guvernului, transmise persoanelor sanctionate contraventional, pe suport hartie, sunt lovite de nulitate absoluta in lipsa semnaturii olografe a agentului constatator.

7. Inalta Curte
In raport cu sesizarea formulata de Avocatul Poporului, inalta Curte constata ca sunt indeplinite conditiile de admisibilitate, prevazute de art. 515 din Codul de procedura civila, in sensul ca problema de drept ce formeaza obiectul judecatii a fost solutionata in mod diferit de instantele judecatoresti, asa cum rezulta din hotararile judecatoresti definitive anexate sesizarii.
in concret, instantele au fost investite cu verificarea legalitatii, din perspectiva indeplinirii conditiei semnaturii agentului constatator, prevazuta de art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, sub sanctiunea nulitatii absolute, a proceselor- verbale incheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) si (3) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, de personalul imputernicit din cadrul Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania - S.A., pentru contraventia continua prevazuta de art. 8 din acelasi act normativ, constand in fapta de a circula fara a detine rovinieta valabila.
Art. 9 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 prevede ca, „incepand cu data de 1 octombrie 2010, constatarea contraventiilor se poate face si cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reteaua de drumuri nationale din Romania, consemnandu-se aceasta in procesul-verbal de constatare a contraventiei”.
in situatia acestor contraventii, constatate cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reteaua de drumuri nationale din Romania, potrivit art. 9 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, procesul-verbal de constatare se poate incheia si in lipsa contravenientului, dupa identificarea acestuia pe baza datelor furnizate de Ministerul Afacerilor Interne — Directia regim permise de conducere si inmatricularea vehiculelor sau a conducatorului auto, in cazul utilizatorilor straini. Procesul-verbal se intocmeste si se comunica contravenientului in termen de 30 de zile de la data constatarii contraventiei, interval in care nu se pot incheia alte procese- verbale de constatare a aceleiasi contraventii.
Art. 10 din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 contine o norma de trimitere la Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, astfel incat aceasta reglementare este aplicabila, ca lege generala, si in privinta contraventiei prevazute de art. 8 din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002.
in practica administrativa a Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania — S.A., constatarea contraventiei prevazute la art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 se efectueaza in conditiile art. 11 din Normele metodologice pentru aplicarea tarifului de utilizare a retelei de drumuri nationale din Romania, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor si infrastructurii nr. 769/2010, cu ajutorul mijloacelor tehnice, parte a sistemului informatic de emitere, gestiune, monitorizare si control al rovinietei (SIEGMCR).
Aceste procese-verbale, comunicate persoanelor sanctionate contraventional, potrivit dispozitiilor art. 27 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, prin posta, cu aviz de primire sau prin afisare la domiciliul sau la sediul acestora, nu cuprind semnatura olografa a agentului constatator, ci doar mentiunea ca documentele au fost generate si semnate electronic, in baza prevederilor Legii nr. 455/2001 si ale Hotararii Guvernului nr. 1.259/2001, prin folosirea semnaturii electronice extinse, bazata pe un certificat calificat.
inalta Curte considera ca au procedat corect instantele care au admis plangerile contraventionale si au retinut faptul ca lipsa semnaturii olografe a agentului constatator, respectiv Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania —
S.A., atrage nulitatea procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii contraventionale, incheiat in temeiul art. 9 din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002.
Cu titlu preliminar, se impun a fi facute cateva consideratii teoretice cu privire la natura juridica a procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii contraventionale, precum si la forma acestuia.
Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, legea-cadru in materie contraventionala, nu precizeaza, in mod expres, natura juridica a procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii contraventionale, limitandu-se, in art. 15 alin. (1), sa arate doar ca acesta este actul prin care se constata de catre agentul constatator savarsirea unei contraventii.
Opinia majoritara exprimata in literatura de specialitate este in sensul ca acest proces-verbal este un act administrativ⁴. intr-o lucrare mai recenta s-a apreciat ca procesul-verbal de contraventie este un act cu natura juridica mixta — act administrativ si act de procedura contraventionala⁵.

In jurisprudenta Curtii Constitutionale s-a statuat ca natura juridica a procesului-verbal de contraventie este de „act administrativ de constatare”⁶.Ca atare, procesul-verbal de contraventie, materializand o manifestare de vointa cu caracter unilateral a unei autoritati publice (prin intermediul persoanelor care au calitatea de agenti constatatori), reprezinta un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis in temeiul puterii publice, cu scopul de a produce efecte juridice.

Procesul-verbal de constatare a contraventiei trebuie intocmit in forma scrisa, fiind unicul act probator al unei contraventii⁷, si trebuie sa contina mentiunile prevazute in art. 16 si art. 19 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001. in lipsa formei scrise nu se va putea aplica nicio sanctiune, intrucat nu se va putea proba existenta faptei contraventionale.
Conform art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, dintre elementele ce trebuie sa figureze in procesul-verbal de constatare a contraventiei, numai lipsa unora dintre ele atrage nulitatea procesului-verbal, si anume: numele, prenumele si calitatea agentului constatator, numele si prenumele contravenientului, iar in cazul persoanei juridice, lipsa denumirii si a sediului acesteia, a faptei savarsite si a datei comiterii acesteia sau a semnaturii agentului constatator. Nulitatea se constata si din oficiu.
In doctrina s-a aratat ca acestea sunt cauze de nulitate absoluta care nu pot fi inlaturate in niciun mod⁸.
Dezlegarea problemei de drept sesizate prin recursul in interesul legii presupune mai multe paliere de analiza juridica.
Prima chestiune ce trebuie clarificata este aceea daca aplicarea Legii nr. 455/2001 este sau nu compatibila cu procedura de comunicare, in format scris, iar nu electronic, a procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei catre persoanele sanctionate pentru fapta prevazuta de art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002.
A doua chestiune ce trebuie dezlegata este aceea daca modalitatea de semnare a procesului-verbal, utilizata de agentul constatator din cadrul Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania — S.A., constituie sau nu o lipsa a semnaturii agentului constatator care atrage sanctiunea nulitatii absolute a actului, in conditiile art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
inalta Curte retine ca aplicarea Legii nr. 455/2001 si a Normelor tehnice si metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnatura electronica, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.259/2001, este incompatibila cu procedura contraventionala, reglementata de Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 — legea speciala — care se completeaza cu Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 — dreptul comun in materie contraventionala⁹.
Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 nu cuprinde dispozitii cu privire la modalitatea de comunicare a procesului-verbal de contraventie, situatie in care devin incidente prevederile art. 26 alin. (3) si ale art. 27 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 care stipuleaza ca procesul-verbal incheiat de agentul constatator in lipsa contravenientului, impreuna cu instiintarea de plata, se comunica acestuia prin posta, cu aviz de primire, sau prin afisare la domiciliul sau sediul contravenientului.
Ca atare, modalitatea de comunicare anterior prezentata presupune utilizarea formei clasice, pe suport hartie, a procesului-verbal contraventional.
Pentru determinarea sferei de aplicare a semnaturii electronice, in forma simpla sau extinsa, si a regimului sau juridic prezinta relevanta dispozitiile art. 4 pct. 1—4 si art. 5—7 din Legea nr. 455/2001.
Potrivit art. 4 pct. 1 din Legea nr. 455/2001, „date in forma electronica sunt reprezentari ale informatiei intr-o forma conventionala adecvata crearii, prelucrarii, trimiterii, primirii sau stocarii acesteia prin mijloace electronice”.
Conform art. 4 pct. 2 din Legea nr. 455/2001, „inscris in forma electronica reprezinta o colectie de date in forma electronica intre care exista relatii logice si functionale si care redau litere, cifre sau orice alte caractere cu semnificatie inteligibila, destinate a fi citite prin intermediul unui program informatic sau al altui procedeu similar”.
Doctrina¹⁰ a relevat faptul ca elementul de diferentiere a actului juridic in forma electronica de actul juridic in forma scrisa este modul diferit de acces la manifestarea de vointa.
Asadar, un act juridic, inteles atat ca negotium, cat si ca instrumentum, poate sa intre in sfera de aplicare a Legii nr. 455/2001 doar atunci cand manifestarea de vointa a celui de la care actul emana imbraca forma electronica si, de asemenea, ajunge la destinatarul transmiterii in aceeasi forma, prin intermediul unor mijloace de transmitere a datelor in format electronic.
Aceasta specificitate distinge inscrisurile electronice de inscrisurile „clasice”, pe suport hartie¹¹.
in situatia in care manifestarea de vointa a emitentului actului ajunge la destinatarul sau pe suport hartie, inscrisul astfel transmis nu mai este in forma electronica.
in temeiul art. 5 din Legea nr. 455/2001, „inscrisul in forma electronica, caruia i s-a incorporat, atasat sau i s-a asociat logic o semnatura electronica extinsa, bazata pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv si generata cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnaturii electronice, este asimilat, in ceea ce priveste conditiile si efectele sale, cu inscrisul sub semnatura privata.”

Observam ca legiuitorul a prevazut expres ca actul in format electronic ce poarta o semnatura electronica extinsa este asimilat unui act sub semnatura privata, insa acesta este destinat exclusiv folosirii in sistemul electronic.

Art. 6 din Legea nr. 455/2001 prevede ca: „inscrisul in forma electronica, caruia i s-a incorporat, atasat sau i s-a asociat logic o semnatura electronica, recunoscut de catre cel caruia i se opune, are acelasi efect ca actul autentic intre cei care l-au subscris si intre cei care le reprezinta drepturile.”
Ca atare, legiuitorul instituie conditia recunoasterii actului in forma electronica de cel caruia i se opune pentru ca acesta sa aiba acelasi efect juridic ca actul autentic.
in baza dispozitiilor art. 7 din Legea nr. 455/2001, „in cazurile in care, potrivit legii, forma scrisa este ceruta ca o conditie de proba sau de validitate a unui act juridic, un inscris in forma electronica indeplineste aceasta cerinta daca i s-a incorporat, atasat sau i s-a asociat logic o semnatura electronica extinsa, bazata pe un certificat calificat si generata prin intermediul unui dispozitiv securizat de creare a semnaturii”.
Semnatura electronica este definita de art. 4 pct. 3 din Legea nr. 455/2001 ca reprezentand „date in forma electronica, care sunt atasate sau logic asociate cu alte date in forma electronica si care servesc ca metoda de identificare”.
Semnatura electronica extinsa este definita de art. 4 pct. 4 din Legea nr. 455/2001 ca reprezentand „acea semnatura electronica care indeplineste cumulativ urmatoarele conditii:
a) este legata in mod unic de semnatar;
b) asigura identificarea semnatarului;
c) este creata prin mijloace controlate exclusiv de semnatar;
d) este legata de datele in forma electronica, la care se raporteaza in asa fel incat orice modificare ulterioara a acestora este identificabila.”
Din analiza dispozitiilor legale citate se desprinde concluzia ca semnatura electronica nu se poate atasa decat unui inscris in forma electronica. Ca atare, ea nu poate fi aplicata pe un inscris aflat pe suport hartie.
Actul stocat pe suport informatic, avand semnatura electronica a autorului sau, beneficiaza de prezumtia de validitate, prevazuta de art. 283 din Codul de procedura civila, care impune doar conditia existentei „unor garantii suficient de serioase” de credibilitate a documentului si care functioneaza, atunci cand inscrierea este efectuata de un profesionist, doar „in favoarea tertilor”, iar nu impotriva lor¹².
in aceste conditii, un act comunicat celeilalte parti pe suport hartie, fara semnatura originala a celui de la care emana, nu poate avea decat valoarea unei copii a inscrisului electronic original¹³.
Concluzionand, se retine ca procesul-verbal intocmit in format electronic, ce are atasata o semnatura electronica extinsa, care nu a fost comunicat persoanei sanctionate contraventional in format electronic¹⁴, stocat pe un suport informatic al autoritatii din care face parte agentul constatator, beneficiaza doar de prezumtia de validitate prevazuta de art. 283 din Codul de procedura civila. insa aceasta prezumtie nu functioneaza impotriva tertilor (in cauzele analizate, persoanele sanctionate contraventional), ci in favoarea lor. in plus, un asemenea act nu produce efecte juridice, de vreme ce nu a fost comunicat in formele prevazute de lege, motiv pentru care este lipsit de forta executorie conferita actelor administrative unilaterale adoptate in regim de putere publica.
Procesele-verbale contraventionale emise in temeiul Ordonantei Guvernului nr. 15/2002 sunt generate si semnate electronic, fiind transmise contravenientilor nu prin intermediul unui sistem electronic, ci pe suport hartie, prin intermediul serviciilor postale. Unui astfel de proces-verbal nu i se poate asocia o semnatura electronica extinsa.
Avand in vedere forma de emitere si de comunicare a procesului-verbal, semnatura olografa a agentului constatator este obligatorie.
in caz contrar, actul nu poate beneficia de prezumtia de autenticitate care, de regula, este specifica actelor administrative emise cu respectarea conditiilor procedurale de forma.
A doua chestiune necesar a fi dezlegata vizeaza aplicarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
Dupa cum s-a precizat anterior, textul in discutie reglementeaza un caz de nulitate absoluta a procesului-verbal, determinat de lipsa unui element procedural esential.
Inalta Curte considera ca modalitatea de semnare a procesului-verbal utilizata de agentul constatator din cadrul Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania — S.A. constituie o lipsa a semnaturii agentului constatator care atrage sanctiunea nulitatii absolute a actului,
in conditiile art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
Nu se poate aprecia ca, prin imprimarea procesului-verbal pe suport hartie si comunicarea persoanei sanctionate contraventional in aceasta forma, impusa de art. 27 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, avand mentiunea ca a fost semnat cu semnatura electronica extinsa si indicarea certificatului calificat emis de furnizorul de servicii de certificare, se poate acoperi nulitatea absoluta, intrucat, de principiu, o astfel de nulitate nu
poate fi inlaturata, elementul lipsa fiind considerat de lege esential.
in acest context nu poate fi retinut argumentul de interpretare juridica prezentat in cadrul celei de a doua orientari jurisprudentiale potrivit caruia art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 nu impune ca o conditie de legalitate semnatura olografa a agentului constatator, astfel incat, conform principiului
ubi lex non distinguit, nos distinguere debemus, procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei poate fi semnat si
prin aplicarea semnaturii electronice.
in primul rand, principiul legalitatii impune o interpretare stricta a normei juridice, astfel incat rezultatul interpretarii sa fie concordant cu vointa legiuitorului¹⁵.
in al doilea rand, astfel cum s-a demonstrat anterior, prin utilizarea argumentelor de interpretare logica si sistematica a prevederilor din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 si a celor cuprinse in Legea nr. 455/2001, vointa legiuitorului a fost aceea ca procesul-verbal de constatare si sanctionare
contraventionala sa fie comunicat persoanei sanctionate pe suport hartie. in aceste conditii, exista o incompatibilitate logica si juridica intre suportul pe care actul scris este comunicat persoanei sanctionate si semnatura electronica extinsa, pretins a fi aplicata pe acel act pentru asigurarea autenticitatii sale.
Daca legiuitorul ar fi dorit sa prevada o atare posibilitate prin care sa valideze practica administrativa analizata si in privinta proceselor-verbale incheiate, in conditiile art. 9 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, de personalul imputernicit din cadrul Companiei Nationale de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania — S.A., ar fi prevazut, in cuprinsul acestui act normativ, o solutie similara modificarilor aduse prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 40/2014 prevederilor art. 43 alin. (6) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, care considera valabil actul administrativ fiscal emis prin intermediul unui centru de imprimare masiva, chiar daca nu poarta semnatura persoanelor imputernicite ale organului fiscal, potrivit legii, si stampila organului emitent, daca indeplinesc celelalte cerinte legale aplicabile in materie.

Este adevarat ca semnatura electronica extinsa atasata unui inscris in format electronic pentru care forma scrisa este ceruta de lege ad validitatem indeplineste aceeasi functie intocmai semnaturii olografe pe inscrisul imprimat pe suport hartie si, in plus, aduce garantii suplimentare, de unicitate, identitate, securitate, integritate, neputand fi repudiata de autorul sau¹⁶, insa aceste functii nu sunt recunoscute decat atunci cand inscrisul caruia i se ataseaza este transmis si primit de catre destinatarul comunicarii tot in format electronic.

in caz contrar, atunci cand inscrisul este primit de catre destinatarul sau pe suport hartie, autenticitatea actului, atunci cand forma scrisa este ceruta de lege ad validitatem, este asigurata doar prin aplicarea, pe acest act, a semnaturii olografe a agentului instrumentator (in solemnibus forma dat esse rei).
in concluzie, inalta Curte retine faptul ca procesele-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor, prevazute de art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002, incheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) si (3) din aceeasi ordonanta a Guvernului, transmise persoanelor sanctionate contraventional pe suport hartie, sunt lovite de nulitate absoluta pentru lipsa semnaturii olografe a agentului constatator, in raport cu dispozitiile art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedura civila,

INALTA CURTE DE CASATIE Sl JUSTITIE

In numele legii
DECIDE:

Admite recursul in interesul legii formulat de Avocatul Poporului si, in consecinta, stabileste ca:
In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, raportate la dispozitiile art. 4 pct. 1—4 si art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semnatura electronica, republicata, procesele-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor, prevazute de art. 8 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare si a tarifului de trecere pe reteaua de drumuri nationale din Romania, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 424/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, incheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) si (3) din acest act normativ, transmise persoanelor sanctionate contraventional pe suport hartie, sunt lovite de nulitate absoluta in lipsa semnaturii olografe a agentului constatator.
Obligatorie, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica, astazi, 16 februarie 2015.

VICEPRESEDINTELE INALTEI CURTI DE CASATIE Sl JUSTITIE IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent-sef,
Bogdan Georgescu

NOTE de subsol

¹ Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificarile si completarile ulterioare.
² Legea nr. 455/2001 privind semnatura electronica, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 316 din 30 aprilie 2014.
³ Ordonanta Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare si a tarifului de trecere pe reteaua de drumuri nationale din Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 82 din 1 februarie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 424/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 468 din 1 iulie 2002, cu modificarile si completarile ulterioare.

⁴ Tudor Draganu — Liberul acces la justitie, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2003, pag. 251; Antonie Iorgovan — Tratat de drept administrativ, Vol. II, Editia IV, Editura ALL Beck, Bucuresti, 2005, pag. 427; Rodica Narcisa Petrescu — Drept administrativ, Editura Hamangiu, 2009, pag. 609.
⁵ Mircea Ursuta — Procedura contraventionala, Tomul2, Editia a III-a revazuta si adaugita, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2010.

⁶ Decizia Curtii Constitutionale nr. 349 din 18 septembrie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 780 din 6 noiembrie 2003.
⁷ Dana Apostol Tofan — Regimul juridic actual aplicabil contraventiilor. Aspecte de drept procesual, in Curierul Judiciar nr. 7/2002, pag. 7.
⁸ Antonie Iorgovan — op. cit., pag. 428; Mircea Ursuta, op. cit., pag. 133.
⁹ Utilizarea semnaturii electronice extinse in cazul actelor administrative poate avea loc atunci cand aceasta posibilitate este conferita prin lege. in acest sens, un exemplu il constituie art. 43 alin.(1) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 2 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 40/2014 pentru modificarea si completarea unor acte normative, precum si pentru reglementarea unor masuri fiscale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 455 din 23 iunie 2014, aprobata prin Legea nr. 175/2014.
¹⁰ Dan Cimpoeru — Dreptul internetului, Editura C.H. Beck, Bucuresti, 2013, pag. 107.
¹¹ In doctrina se arata ca, spre deosebire de inscrisurile traditionale, inscrisul electronic se prezinta sub forma binara, neavand o reprezentare strict vizuala, in sensul clasic al termenului, decat in momentul in care destinatarul verifica, cu ajutorul unor metode specifice, conformitatea semnaturii aplicate mesajului, respectiv autenticitatea, integritatea si confidentialitatea continutului documentului astfel transmis, precum si identitatea semnatarului. Asadar, in sfera inscrisurilor sub forma electronica pot intra documente (...) generate si vizualizate cu ajutorul unor programe informatice de editare, iar transmiterea acestora se poate realiza fie prin intermediul retelelor inchise, fie prin internet, fie prin alte mijloace (de exemplu, remiterea catre destinatar a suportului magnetic ce are stocata informatia respectiva) — Tiberiu Gabriel Savu — Consacrarea legala a semnaturii electronice, Revista de Drept Comercial nr. 7—8/2002, pag. 224—225. Altfel spus, „forma electronica a informatiei constituie o modalitate conventionala de exprimare a informatiei, adoptata la transmiterea acesteia prin mijloace electronice” — Constantin Elisei, Adrian Vlad Andonie — Noi implicatii ale informatizarii societatii asupra dreptului. Legea nr. 455/2001 privind semnatura electronica, Dreptul nr. 12/2001, pag. 18.

¹² Ioan Les — Noul cod de procedura civila. Comentariu pe articole, art. 1—1133, Editura C.H. Beck, Bucuresti, 2013, comentariu art. 283 — de validitate a inscrierii, pag. 427.
¹³ Maria Fodor — inscrisurile in forma electronica — mijloace de proba in procesul civil, in Curierul Judiciar nr. 6/2005, pag. 80.
¹⁴ O atare forma de comunicare este, de altfel, exclusa de art. 27 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, astfel cum s-a aratat in precedent.
¹⁵ Mihai Adrian Hotca — Drept contraventional. Partea generala, Editura Editas, Bucuresti, 2003, pag. 36—37.

¹⁶ Camelia Tatiana Ciulei — Probleme juridice legate de introducerea semnaturii electronice si folosirea ei in tranzactiile incheiate pe internet, in Revista de Drept Comercial nr. 6/2001, pag. 92.