Limitarea dreptului de proprietate privata in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului

Asa cum am aratat deja, art.1 paragraful 1, teza a doua a Protocolului nr.1 la CEDO, reglementeaza privarea/lipsirea de proprietate pentru utilitate publica, in conditiile prevazute de lege si de principiile dreptului international public. Notiunea de „privare” sau „lipsire” de proprietate este echivalenta cu aceea de „deposedare” adica lipsire a persoanei private titulare de obiectul si atributele dreptului de proprietate (stingere a dreptului) si transferul acestui drept in patrimoniul statului. Principalele modalitati prin intermediul carora se realizeaza o astfel de privare/lipsire de proprietate sunt: exproprierea, nationalizarea, confiscarea iar in cazurile exceptionale chiar si rechizitia. Ca si regula rechizitia care desi apare ca o limitare a dreptului de dispozitie asupra bunurilor detinute in proprietate are de cele mai multe ori un caracter temporar, dar exista si situatii in care ea poate avea efectele exproprierii adica transferul dreptului de proprietate in mod definitiv si plata unei compensatii pecuniare. 

La modalitatile enuntate mai sus unii autori[2] adauga si: obligatia impusa de o lege a proprietarilor de a permite 
cumpararea nudei proprietati de catre titularul dreptului de emfiteoza, obligatia de a suporta stingerea dreptului de uzufruct asupra unor terenuri ale statului inainte de termen, rezultata din modificarea legislatiei nationale in materie etc. iar instanta europeana, competenta sa stabilieasca existenta actului sau a faptului juridic a mai admis existenta privarii de proprietate in cazuri precum: intarzierea indelungata in plata indemnizatiei de expropriere stabilite[3], neexecutarea de catre autoritatile executive a unor hotarari judecatoresti definitive prin care erau stabilite irevocabil anumite creante in favoarea reclamantului[4] sau situatia exproprierilor de fapt (indirecte)[5]. 

Se mai impune si precizarea ca nu este suficient ca statul sa se abtina de la a aduce atingeri dreptului de proprietate a persoanelor private prin adoptarea de masuri legislative, executive ori judecatoresti (sau obligatia negativa) ci instanta europeana a apreciat ca art.1 din Protocolul nr.1 impune statelor si o obligatie pozitiva spre a nu se ajunge la privarea de proprietate[6]. 

Daca este acum sa ne oprim la principalele forme prin care poate fi realizata deposedarea de proprietate nu am putea incepe decat cu exproprierea, aceasta constituind cea mai frecvent intalnita forma de deposedare de proprietate a unui particular reglementata in legislatia statelor si admisa conditionat de aceasta. Privita din perspectiva dreptului european al drepturilor omului exproprierea apare, potrivit art.1 paragraful 1 din Protocolul nr.1 la CEDO, drept acceptata cu indeplinirea urmatoarelor conditii (pe care le vom denumi conditii legale sau rezultate din textul Conventiei): 1. deposedarea sa fie prevazuta de lege[7], adica de normele juridice interne ale fiecarui stat; 2. deposedarea sa fie justificata de un interes de utilitate publica[8] si 3. deposedarea sa fie conforma cu principiile generale ale dreptului international. 

La conditiile legale enuntate Curtea a mai adaugat inca doua[9], impuse jurisprudential, si anume: 1. deposedarea sa fie facuta cu plata unei compensatii corespunzatoare[10] si 2. existenta unui raport de proportionalitate intre privarea de proprietate si scopul urmarit prin intermediul acesteia sau altfel spus concilierea a doua interese contrare, cel individual – al titularului dreptului – si cel social – care apartine staului in calitate de exponent al interesului general.
In realitate consideram ca nu ar fi vorba despre doua conditii suplimentare ci doar de o explicitare a conformitatii deposedarii cu principiile generale ale dreptului international, si anume acelea potrivit carora orice deposedare implica o obligatie de despagubire a titularului dreptului de proprietate iar in stabilirea acestei despagubiri precum si a necesitatii deposedarii trebuie avut in vedere principiul proportionalitatii, respectiv necesitatea efectuarii testului echilibrului echitabil (fair balance test), intre interesele particulare ale titularului dreptului si interesele sociale. 

Nationalizarea este o forma a exproprierii insa are ca si specific, in varianta sa clasica, pe langa trecerea silita in proprietatea statului a terenurilor si a constructiilor, lipsa acordarii unei despagubiri echivalente, existenta unor temeiuri, de multe ori arbitrare[11]sau chiar cu un pronuntat caracter politic[12], pentru adoptarea ei precum si faptul ca vizeaza mai degraba decat imobile, intreprinderi sau ramuri ale industriei.

Nationalizarea fiind de asemenea o masura prin intermediul careia se relizeaza o deposedare de proprietate trebuie sa respecte conditiile pe care le-am enuntat anterior cu privire la expropriere inclusiv obligatia de a plati compensatii. Si in cazul nationalizarii statul beneficiaza de o marja larga de apreciere a existentei unui interes general care sa justifice o atare masura, marja care insa nu este absoluta ci este supusa controlului de proportionalitate, in special, din partea Curtii.
Problema nationalizarilor si in special a consecintelor acestor nationalizari efectuate in perioada comunista in Romania precum si anularea hotararilor de retrocedare a bunurilor dobandite de fostii proprietari prin promovarea de recursuri in anulare de catre procurorul general al Romaniei, au constituit situatii in care Romania a primit condamnari de catre Curtea europeana a drepturilor omului, lista fiind deschsa de o cauza ramasa celebra si anume Cauza Brumarescu c/ Romaniei (1999). 

Asadar ideea de nationalizare nu este prin ea insasi incompatibila cu dreptul de proprietate asa cum acesta este garantat de Conventie ci numai realizarea nationalizarilor pe criterii arbitrare constitie o ingerinta in dreptul de proprietate. Curtea a admis astfel ca este justificata o lege de nationalizare a industrei aeronautice si navale[13].
O alta limita sau restrangere a dreptului de proprietate, sau mai precis a uneia dintre prerogativele sale, potrivit Conventei, art.1 paragraful 2, o constituie exercitarea folosintei bunurilor in conformitate cu interesul general. 

Aceasta se deosebeste esential de deposedare/privare de proprietate prin aceea ca, in cazul exercitarii folosintei bunurilor in conformitate cu interesul general, nu vom fi in prezenta unui transfer de proprietate de la un titular la altul ci doar in prezenta unei limitari a unuia dintre atributele dreptului de proprietate, folosinta, in stransa legatura cu existenta unui interes general care trebuie satisfacut si cu respectarea masurii proportionalitatii. 

Controlul folosintei proprietatii se poate manifesta atat prin impunerea unor obligatii sau conduite active (obligatia de a cultiva pamantul sau de a planta pomi pentru protectia mediului) cat si prin restrictionarea conduitei proprietarului sau directionarea ei intr-un anumit mod (adoptarea de regulamente pentru exercitarea unor profesii, posiblitatea de a stabili preturi legale pentru anumite bunuri, plafonarea nivelului chiriilor, prelungirea contractelor de inchiriere peste termenul convenit de parti etc.).
In toate cazurile, marja de apreciere a statului este mult mai larga[14] decat in cazul privarii de proprietate ea rezultand din insasi textul legal „dreptul statelor de a adopta masurile legale necesare”, insa nu este absoluta ci supusa controlului de proportionalitate al Curtii. Altfel spus, in principiu statele sunt libere sa adopte orice masuri prin care sa poata fi controlata folosinta dreptului de proprietate cu conditia ca acestea sa fie proportionale cu scopul urmarit si sa nu fie lipsite de o baza rezonabila[15], iar testul acestui echilibru este in competenta Curtii. 

Curtea a decis ca respecta acest echilibru masuri precum: interdictia de a utiliza, de catre persoana proprietara a acesteia, ca resedinta o constructie care se gaseste intr-o zona protejata[16]; obligatia impusa unor proprietari forestieri de a planta anumite esente de copaci care sa favorizeze protectia mediului si productia de lemn[17]; interdictia de a amplasa un atelier pentru reparatii mecanice intr-o zona rezidentiala[18]; limitarea, prin intermediul unui plan urbanistic, de a se realiza alte tipuri de constructii decat cele prevazute in acest plan[19]; dispozitiile legale care interzic partajul succesoral al unei exploatari agricole pentru a-i mentine valabilitatea din punct de vedere economic[20]; clasarea unui teren agricol ca sit natural protejat in mod permanent si exploatarea lui numai sub rezerva obtinerii unor autorizatii administrative[21] ori o lege nationala privitoare la emfiteoza care il priveaza pe proprietar de dreptul de a reintra in stapanirea bunului la expirarea contractului de subinchiriere incheiat de catre titularul dreptului real de emfiteoza[22]. 

O forma speciala de control a folosintei dreptului de proprietate chiar daca uneori este echivalenta cu deposedarea de dreptul de proprietate[23], o constituie si confiscarea care, folosita de regula numai in varianta sa speciala, respectiv ca pedeapsa complementara in cazul savarsirii unei infractiuni dar prin exceptie, in unele regimuri totalitare poate fi intalninta si in varianta sa generala, care apare in puternica contradictie cu ideea de democratie si stat de drept. Folosita in varianta sa generala apare mult mai evident ca o privare de proprietate.
In jurisprudenta Curtii masura confiscarii este admisa ca legitima daca statul respecta justul echilibru intre propriile sale interese si interesele proprietarului si ia in considerare gradul culpei ori tipul de prudenta cerut de imprejurarile date. De plida, masura a parut ca legitima in situatia confiscarii unor publicatii socotite ca imorale[24] ori confiscarea vehicului cu care reclamantul a savarsit infractiunea in scopul de a-l impiedica sa mai savarseasca astfel de fapte in viitor[25].
Si in final, tot o modalitate de exercitare a folosintei bunurilor in conformitate cu interesul general este si posibilitatea ca statul sa reglementeze in functie de propriile sale interse si politici economice ori sociale si dispunand de o larga marja de apreciere, plata impozitelor, a altor contributii sau a amenzilor, deoarece priveste asigurarea obtinerii de venituri care urmeaza a fi folosite in interesul intregii societati. In mod similar, Curtea este echemata si in acest caz sa aprecieze proportionalitatea acestor reglemantari. 

Tot Curtea a decis ca nu vor fi considerate incalcari ale art.1 din Protocolul nr.1 la CEDO urmatoarele: reglementarea legala a procedurii falimentului[26], obligatia impusa actionarilor minoritari, de o lege suedeza, de a-si vinde actiunile la un pret stabilit de arbitri independenti, cu recunoasterea dreptului de rascumparare in aceleasi conditii[27], expulzarea unei persoane dintr-o locuinta asupra careia nu are nici un drept[28], adoptarea de catre autoritatile nationale a unei legislatii care restrange dreptul proprietarului inchirietor de a rezilia contractul in curs de executare[29], adoptarea unor masuri legislative de plafonare a chiriilor care anterior erau liber stabilite[30] ori condamnarea de catre instanta a uneia dintre partile contractului de a plati celeilalte despagubiri[31]. 

Din toate cele enuntate putem sa desprindem concluzia potrivit careia preocuparea judecatorilor de la Strasbourg pentru definirea continutului si limitelor dreptului de proprietate plaseaza jurisprudenta acestei instante pe un loc privilegiat astfel ca orice interpretare a Conventiei europene pentru apararea drepturilor omului in absenta cunostintelor legate de practica judiciara a acestei instante este departe de a surprinde principiile aplicabile ocrotirii dreptului de proprietate privata. In plus o privire cronologica asupra deciziilor instantei mentionate pune in lumina caracterul de instrument viu al Conventiei, caracter care ii confera acesteia o mare adaptabilitate la realitatile economice, sociale si politice in permanenta schimbare si reinterpretare.
 

NOTE:

[1] Pentru amanunte a se vedea C. Birsan, Conventia europeana a drepturilor omului. Comentariu pe articole. Drepturi si libertati, vol.I, Editura All Beck, Bucuresti, 2005, p.1008-1048; B. Selejan-Gutan, Protectia europeana a drepturilor omului, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.186-194.
[2] Idem, p.1008, notele 2 si 3.
[3] Cauza Rafinariile grecesti Stran si Stratis Andreadis c/Greciei, CEDH, 9 decembrie 1994, Seria A nr.301-B, § 82 citata de C. Birsan, op. cit., p.1009, nota 3.
[4] Cauza Akkus c/Turciei, CEDH, 9 iulie 1997, Recueil 1997-IV, p.1300 si urm. citata de C. Birsan, op. cit., p.1009, nota 4.
[5] S-a retinut producerea unei exproprieri de fapt in cauze precum: Cauza Brumarescu c/Romaniei, CEDH, 28 octombrie 1999, Recueil 1999-VII, § 36 citata de C. Birsan, op. cit., p.1010; Cauza Sporrong si Lönnroth c/Suediei.
[6] A se vedea pentru amanunte decizii precum cele date in urmatoarele cauze: Cauza Öneryildiz c/Turciei, CEDH, 30 septembrie 2004, Recueil 2004, § 134, citata de C. Birsan, op. cit., p.1012; Cauza Vasilescu c/Romaniei, CEDH, 22 mai 1998, Recueil 1998-III, § 50 citata de C. Birsan, op. cit., p.1011, nota 1.
[7] In ceea ce priveste Romania notiunea de „lege in sensul Conventiei” va fi folosita in acceptiunea sa formala si circumstantiata, respectiv potrivit art. 44 din Constitutia Romaniei, a art.73 lit.m din Constitutia Romaniei, coroborate cu Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei nr.6 din 11 noiembrie 1992, publicata in M. Of. nr.48/04.03.1993, este obligatoriu ca limitele dreptului de proprietate sa fie stabilite prin lege organica, adica printr-o lege cu aceeasi forta juridica cu cea care reglementeaza dreptul de proprietate.
In ceea ce priveste conditiile pe care aceasta lege trebuie sa le indeplineasca ele sunt in numar de trei, rezultate de asemenea din jurisprudenta Curtii si anume: 1. legea trebuie sa fie accesibila; 2. legea trebuie sa fie precisa si 3. legea trebuie sa fie previzibila.
[8] In ceea ce priveste utilitatea publica, exista o marja foarte larga de apreciere a fiecarui legiuitor national asupra imprejurarilor care pot constitui utilitate publica in stransa legatura cu nevoile unei anumite societati date, astfel ca instanta europeana poate verifica, in acest caz, numai aprecierea statelor referitor la modul in care, prin privarea de proprietate, respecta proportionalitatea dintre interesele economice ale individului si interesele generale ale societatii date.
[9] A se vedea C. Birsan, op. cit., p.1019-1020.
[10] Pentru amanunte privind caracterul corespunzator al compensatiei a se vedea, B. Selejan-Gutan, op. cit. p.192. De notat este faptul ca nu este pus semnul egalitatii intre caracterul corespunzator al compensatiei si echivalenta lui cu valoarea de piata a proprietatii respective precum si faptul ca pentru a fi considerata corespunzatoare compensatia trebuie platita intr-un termen rezonabil, o intarziere anormala, imputabila administratiei, de natura sa agraveze pierderile materiale ale unui proprietar expropriat constituie o incalcare a art.1 din Protocolul nr.1.
[11] De pilda, apartenenta etnica, religioasa, sociala, politica sau de alta natura.
[12] A se vedea pentru caracterul politic, G. Peiser, Droit administrativ. Fonction publique de l’État, territoriale et hospitalière. Domain public. Expropriation, réquisitions. Travaux publics, 15e édition, Dalloz, Paris, 1999, p.136.
[13] Cauza Lighgow si altii c/ Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, CEDH, 8 iulie 1986, Seria A nr.102, p.47, citata de C. Birsan, op. cit., p.1024.
[14] C. Birsan, op. cit., p.1035. Profesorul Corneliu Birsan vorbeste chiar despre „puteri nemarginite” ale statelor.
[15] De pilda intr-o hotarare recenta a Curtii, aceasta a apreciat ca sistemul polonez de control al chiriiilor, chiar daca problemele locative constituie o realitate stringenta, apare ca unul disproportionat deoarece restrange prea mult si nejustificat drepturile proprietarilor. A se vedea pentru amanunte Cauza Hutten- Czapska c/Poloniei, 2005.
[16] Cauza Herrick c/Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, Comis. EDH, 18 iulie 1986, nr.11185/1984, DR nr.42, p.275 citata de C. Birsan, op. cit., p.1036.
[17] Cauza Denev c/Suediei, Comis. EDH, 18 ianuarie 1989, nr.12570/1986, DR nr.59, p.127, citata de C. Birsan, op. cit., p.1036.
[18] Cauza Chater c/Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, Comis. EDH, 7 mai 1987, nr.11723/1985, DR nr.52, p.250 citata de C. Birsan, op. cit., p.1036.
[19] Cauza Jacobsson c/Suediei, Comis. EDH, 8 martie 1988, nr.11309/1984, DR nr.55, p.106, citata de C. Birsan, op. cit., p.1036.
[20] Cauza Inze c/Austriei, Comis. EDH, 5 decembrie 1984, nr.8695/1979, DR nr.39, p.26, citata de C. Birsan, op. cit., p.1037.
[21] Cauza Oerlemans c/Olandei, Comis. EDH, 10 iulie 1989, nr.12565/1986, DR nr.62, p.200 si urm., citata de C. Birsan, op. cit., p.1035.
[22] Cauza Zammit c/Maltei, Comis. EDH, 12 ianuarie 1991, nr.16756/1990, DR nr.59, p.312, citata de C. Birsan, op. cit., p.1036.
[23] A se vedea Cauza Raimondo c/Italiei, CEDH, 22 februarie 1994, Seria A nr.281-A, § 30; Cauza Yildirim c/Italiei, CEDH, 10 aprilie 2003, Recueil 2003-IV, p.387, citate de C. Birsan, op. cit., p.1037-1038.
[24] Cauza X c/Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, Comis. EDH, 5 martie 1983, nr.9615/1981, DR nr.32, p.231 citata de C. Birsan, op. cit., p.1037.
[25] Cauza Raimondo c/Italiei, CEDH, 22 februarie 1994, Seria A nr.281-A, § 30, citata de C. Birsan, op. cit., p.1038.
[26] Cauza X c/ Belgiei, Comis. EDH, 10 martie 1981, nr.8998/1980, DR nr.24, p.198, citata de C. Birsan, op. cit., p.1004.
[27] Cauza Bramelid si Malmström c/Suediei, Comis. EDH, 12 octombrie 1982, nr.8588/1979, DR. Nr.29, p.64 si urm., citata de citata de C. Birsan, op. cit., p.1005.
[28] Cauza X c/Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, Comis. EDH, 14 mai 1986, nr.11716/1985, DR nr.47, p.67 si urm., citata de C. Birsan, op. cit., p.1005.
[29] Cauza X c/Austriei, Comis. EDH, 13 octombrie 1986, nr.10153/1982, DR. nr.49 citata de C. Birsan, op. cit., p.1005.
[30] Cauza Mellacher si altii c/Austriei, CEDH, 19 decembrie 1989, Seria A nr.169, § 44, citata de C. Birsan, op. cit., p.1007.
[31] Cauza X c/Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, Comis. EDH, 4 iulie 1983, nr.10000/1982, DR nr.33, p.247 si urm., citata de C. Birsan, op. cit., p.1004.