Functiile si demnitatile publice, functiile exercitate pe baza contractului de management

Astfel, pentru functia publica ar fi indicata definitia: „functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor stabilite de institutia publica, in temeiul legii, in scopul realizarii competentelor sale, investirea in functie facandu-se in urma castigarii concursului sau promovarii examenului organizat pentru ocuparea functiei publice”, iar pentru conceptul de demnitate publica - „complexul de atributii si responsabilitati stabilite prin Constitutie, legi si alte acte normative, pe care si le asuma o persoana fizica prin investirea sa ca urmare a rezultatului procesului electoral direct, prin alegere, sau indirect, prin numire, potrivit legii”².

Legal, functia publica este definita la art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici³, ca fiind „ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome".

Legiuitorul constituant mai foloseste⁴ doua concepte pe care nu le regasim consacrate in legea-cadru, mentionata mai sus, respectiv cea de "functie publica de autoritate" si cea de "functie de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial”. Astfel, art. 105 alin. 1 teza 1 din Constitutia Romaniei⁵, stipuleaza ca functia de membru al Guvernului este incompatibila cu exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de parlamentar. Prin acelasi articol, teza a doua, se stabileste si incompatibiIitatea cu o functie profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial. In concluzie, textele constitutionale utilizeaza mai multe concepte: a) conceptul de functie; b) conceptul de functie publica; c) conceptul de demnitate publica; d) conceptul de functie publica de autoritate.

Credem ca, legiuitorul constituant a utilizat functia publica de autoritate cu sensul de functie similara celei de parlamentar, care intra in sfera demnitatilor publice (deci acesta este si sensul functiei publice de autoritate), excluse din categoria functiilor publice, iar conceptul de functie profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial evoca functiile in sensul legislatiei muncii. Faptul ca demnitatile publice sunt excluse din categoria functiilor publice rezulta si din art. 94 alin. 1 din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei⁶, conform caruia calitatea de functionar public este incompatibila cu orice alta functie publica decat cea in care a fost numit, precum si cu functiile de demnitate publica.

Desi nu avem nici o defintie legala a demnitatii publice, exemplificari concrete din diferite acte normative ne ajuta sa identificam natura si continutul acesteia.

Credem ca, prin demnitati publice se inteleg acele functii ale statului indeplinite:
a) la nivelul administratiei publice centrale sau autoritatilor administrative autonome, potrivit art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administratia publica centrala⁷, de catre primul-ministru⁸, viceprim-ministrul, ministrul de stat, ministrul, ministrul delegat, seful Cancelariei Primului-Ministru, secretarul general al Guvernului, secretarul general adjunct al Guvernului, secretarul de stat si asimilatul acestuia din cadrul Cancelariei Primului-Ministru, aparatului propriu de lucru al viceprim-ministrului, Secretariatului General al Guvernului, Departamentului pentru Relatia cu Parlamentul si din cadrul ministerelor, precum si conducatorul organelor de specialitate ale administratiei publice centrale sau autoritatilor administrative autonome, cu rang de secretar de stat⁹ (de exemplu, presedintele Agentiei Nationale a Functionarilor Publici¹⁰, presedintele Agentiei Nationale de Integritate¹¹, presedintele Autoritatii Nationale de Supraveghere a Prelucrarii Datelor cu Caracter Personal¹², presedintele Consiliului legislativ si presedintele de sectie al Consiliului Legislativ¹³).

b) la nivelul administratiei publice locale, potrivit art. 1 alin. 2 lit. d) si e) si art. 3 alin. 2 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001¹⁴ si art. 2 alin. 1 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali¹⁵, de catre consilierii locali si consilierii judeteni, primarii, primarul general al municipiului Bucuresti, viceprimarii, presedintii si vicepresedintii consiliilor judetene (acestia sunt autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, respectiv alesi locali¹⁶).

Iata deci o serie de functii din cadrul aparatului de stat prin care se manifesta autoritatea in „administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome” dar care nu intra in categoria functiilor publice, intrucat tin de sfera demnitatilor publice, potrivit reglementarilor de mai sus. De aceea, se poate spune ca definitia functiei publice din art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, nu este pusa de acord cu textele legale care permit diferentierea subliniata si, in consecinta, este inadecvata.

O contradictie apare in legatura cu functiile de secretar general al Guvernului si de secretar general adjunct al Guvernului, care sunt potrivit art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administratia publica centrala, functii de demnitate publica, iar conform art. 11 lit. b) din Legea nr. 188/1999 sunt functii publice. Precizam ca prin modificarea recenta a art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 32/1998, prin art. I, pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 3/2009, functia de prefect a fost scoasa din categoria functiilor de demnitate publica. Era fireasca aceasta solutie, intrucat prin art. XIII pct. 8 din Legea nr. 161/2003, prefectul si suprefectul au fost inclusi in categoria functionarilor publici¹⁷.

Totodata, prin art. III alin. 1¹⁸ din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009 privind unele masuri de imbunatatire a activitatii administratiei publice¹⁹ au fost excluse din categoria functiilor publice, acele functii exercitate de conducatorii si adjunctii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale. Inainte de intrarea in vigoare a ordonantei mentionate – 22 aprilie 2009 - acestea faceau parte din categoria functiilor publice (de stat si teritoriale, potrivit art. 8 alin. 1 si 2 din Legea nr. 188/1999). Schimbarea legislativa se pare ca a avut in vedere ratiunea ca prin aceste functii de conducere se emit acte administrative care pun in aplicare direct hotarari de Guvern sau ordine ale ministrilor si, cum acestea din urma se exercita pe baza mandatului de demnitar, pe criterii in esenta politice, similar si functiile recent scoase din sfera functiilor publice, ar necesita un act similar pentru eficacitatea managementului.

De precizat este ca a fost reglementat in acest sens contractul de management, care se incheie pe o perioada de maximum 4 ani, in conformitate cu art. III alin. 4 si 6 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009, intre conducatorii si adjunctii lor si ministrii de resort. O similitudine intre functiile conducatorilor respectivi si cele ale demnitarilor care ii conduc este aceea ca ambelor categorii li se suspenda de drept raporturile de serviciu, respectiv raporturile de munca avute anterior numirii, pe durata executarii contractului de management²⁰, dupa caz, pe durata exercitarii demnitatii publice. Mai exista o serie de functii de conducere prin care se emit sau se adopta acte administrative de autoritate – functiile de prefect, subprefect, director executiv si director executiv adjunct in cadrul institutiilor din subordinea consiliilor judetene sau consiliilor locale (conduse, de asemenea, de demnitari) – care nu au fost excluse din categoria functiilor publice.

Cu alte cuvinte, cu exceptiile subliniate, nu sunt functii publice cele doua categorii de functii din sfera administratiei publice care au in comun faptul ca sunt strans legate de adoptarea sau emiterea actelor administrative, la varful fiecarui nivel al administratiei publice. Prin intermediul demnitatilor publice si functiilor exercitate in baza contractului de management se manifesta vointa politica. In acest sens s-a subliniat²¹ ca „autoritatea politica exclusiva este unul din elementele statului (elementul formal), iar „forta de impulsie” a acestui element este tocmai puterea politica, care, o data ce este imbracata, adica instiutionalizata in „haina statului”, devine putere de stat. Functiile publice se constituie doar in acel aparat specializat si permanent al statului care confera legalitate vointei politice, sau, altfel spus, sunt mijlocul de realizare a scopului administratiei publice. Actul administrativ de autoritate apare astfel ca o conjunctie intre oportunitate si legalitate, expresia celor doua categorii de forte statale distincte. Acesta este si intelesul expresiei „in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome” din definitia functiei publice cuprinsa in art. 2 alin. 1 al Legii nr. 188/1999.

De aceea, prin functii publice exercitate in „administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome”, in sensul Legii nr. 188/1999, trebuie inteles, prin raportarea la textele legale in materie²², toate functiile care contribuie la exprimarea vointei de stat prin actul administrativ, dar care nu exprima prin ele insele o asemenea vointa, asa cum sunt cele exercitate pe baza mandatului sau contractului de management. Prin urmare, functii publice se constituite in grupari de atributii si responsabilitati, stabilite in temeiul legii, in urmatoarele structuri administrative:

a) Secretariatul General al Guvernului, aparatele de specialitate ale ministerelor, organelor de specialitate ale administratiei publice centrale si autoritatilor administrative autonome, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale, aparatelor de specialitate ale primarilor, respectiv ale consiliilor judetene, precum si ale institutiilor si serviciilor publice din subordinea consiliilor locale si judetene;
b) institutia prefectului;
c) structurile de specialitate ale Parlamentului Romaniei, Administratia Prezidentiala, Consiliului Legislativ;
d) autoritatea vamala;
e) politia si alte structuri ale Ministerului Administratiei si Internelor;
f) alte servicii publice sau autoritati stabilite prin lege (de exemplu, Politia Comunitara - a carei infiintare, organizare si functionare este reglementata prin Legea nr. 371/2004²³, institutia Avocatului Poporului - a carei organizare si functionare este reglementata prin Legea nr. 35/1997²⁴).

Desi nu fac parte din structurile mentionate mai sus, prin exceptie sunt functii publice, asa cum am mai subliniat si functiile de: secretar general al Guvernului si secretar general adjunct al Guvernului, secretar general din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, prefect, subprefect si inspector guvernamental.

Pe baza definitiei date functiei publice prin art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 si avand in vedere considerentele de mai sus, apreciem ca functia publica reprezinta acea notiune prin care se reflecta trasaturile generale, esentiale si necesare ale unei clase de atributii si responsabilitati, grupate pe posturi, stabilita si avizata in conditiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, in cadrul aparatului de lucru al autoritatilor administratiei publice centrale, administratiei publice locale si autoritatilor administrative autonome, pentru realizarea de catre acestea a competentelor conferite prin acte normative.

Pentru concretizarea definitiei din Legea nr. 188/1999²⁵, legiuitorul a stabilit ca activitatile care implica prerogative de putere publica specifice functiilor publice, sunt urmatoarele:
a) punerea in executare a legilor si a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative si a altor reglementari specifice autoritatii sau institutiei publice, precum si asigurarea avizarii acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor si strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor si statisticilor necesare realizarii si implementarii politicilor publice, precum si a documentatiei necesare executarii legilor, in vederea realizarii competentei autoritatii sau institutiei publice;
d) consilierea, controlul si auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane (s.n.) si a resurselor financiare;
f) colectarea creantelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autoritatii sau institutiei publice in raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din tara si strainatate, in limita competentelor stabilite de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, precum si reprezentarea in justitie a autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;
h) realizarea de activitati in conformitate cu strategia de informatizare a administratiei publice.

(A se vedea, pentru detalii, Ana Cioriciu Stefanescu, Functia publica si functionarul public, in Revista romana de dreptul muncii, nr. 4/2009, p. 32-60.)


___
¹Ioan Muraru, Elena Simina Tanasescu, Drept constitutional si institutii politice, vol. I, Editia a XI-a, Editura All Beck, 2003, p. 165.
²Ioan Alexandru, Tratat de administratie publica, Editura Universul juridic, Bucuresti, 2008, p. 510.
³Republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, modificata si completata ulterior.
⁴Romeo - Paul Postelnicu, Statutul functionarilor publici, Editura Universitara, „Carol Davila”, Bucuresti, 2006, p. 93 -94.
⁵Revizuita prin Legea nr. 429/2003 (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003).
⁶Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, modificata si completata ulterior.
⁷Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 42 din 30 ianuarie 1998, modificata si completata ulterior.
⁸Presedintele Romaniei este tot sef al executivului, deci intra in categoria demnitarilor de la nivelul administratiei publice centrale. A se vedea in acest sens Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editia 4, Editura All Beck, Bucuresti, 2005, p. 84.
⁹A se vedea art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administratia publica centrala.
¹⁰A se vedea art. 11 alin. 1 din Hotararea Guvernului nr. 1000/2006 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 698 din 15 august 2006), modificata ulterior.
¹¹A se vedea art. 12 alin. 2 din Legea nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 359 din 25 mai 2007), aprobata cu modificari si completari de Legea nr. 94/2008 (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 305 din 18 aprilie 2008).
¹²A se vedea art. 3 alin. 1 din Legea nr. 102/2005 privind infiintarea, organizarea si functionarea Autoritatii Nationale de Supraveghere a Prelucrarii Datelor cu Caracter Personal, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 391 din 09 mai 2005), modificata si completata ulterior.
¹³A se vedea art. 9 alin. 1 si 4 din Legea nr. 73/1993 pentru infiintarea, organizarea si functionarea Consiliului Legislativ (republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1121 din 29 noiembrie 2004).
¹⁴Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1031 din 27 decembrie 2006, modificata si completata ulterior).
¹⁵Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, modificata si completata ulterior).
¹⁶Conform art. 2 alin. 1 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, este asimilat acestora si delegatul satesc.
¹⁷A se vedea art. 12 lit. c) si e) din Legea nr. 188/1999.
¹⁸Art. III alin. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009 dispune ca “functiile publice, functiile publice specifice si posturile incadrate in regim contractual, care confera calitatea de conducator al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale prevazute in anexa la prezenta ordonanta de urgenta, care face parte integranta din aceasta, precum si adjunctii acestuia se desfiinteaza in termen de 32 de zile de la data intrarii in vigoare a prezentei ordonante de urgenta”.
19Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009.
²⁰A se vedea art. III alin. (12) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2009, respectiv, respectiv art. 94 alin. 1 lit. a) din Legea nr. 188/1999.
²¹Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 38.
²²A se vedea, pe langa textele legale deja redate in acest sens, si art. 20-22 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001), modificata si completata, ulterior.
²³Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 878 din 27.04.2009, modificata si completata ulterior.
Potrivit art. 9 alin. 2 din aceasta lege, „functionarilor publici din Politia Comunitara li se aplica reglementarile prevazute in Statutul functionarilor publici”. Se are in vedere, desigur Statutul functionarilor publici adoptat prin Legea nr. 188/1999.
²⁴Republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 844 din 15.09.2004, modificata si completata ulterior.
²⁵Liviu Coman-Kund, Deontologia si statutul functionarilor din administratia publica, Editura Europolus, Galati, 2007, p. 71.