avocatnet.ro 
Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei nr. 1/2014
asupra obiectiei de neconstitutionalitate a Legii privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica
Augustin Zegrean - presedinte Valer Dorneanu - judecator Toni Grebla - judecator Petre Lazaroiu - judecator Mircea stefan Minea - judecator Daniel Marius Morar - judecator Mona-Maria Pivniceru - judecator Puskás Valentin Zoltán - judecator Tudorel Toader - judecator Marieta Safta - prim-magistrat-asistent Benke Károly - magistrat-asistent-sef Irina-Loredana Gulie - magistrat-asistent
1. Pe rol se afla solutionarea obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica, obiectie formulata de un numar de 70 de deputati apartinand grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat-Liberal si Partidului Poporului - Dan Diaconescu.
2. Obiectia de neconstitutionalitate, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 4.469 din 25 noiembrie 2013, a fost semnata de catre urmatorii deputati: Mircea-Nicu Toader, Dragos-Ionel Gunia, Constantin Dascalu, Vasile Gudu, Tinel Gheorghe, Alexandru Nazare, Cristian-Constantin Roman, Daniel Florian Geanta, Alin Augustin Florin Popoviciu, Gheorghe Ialomitianu, Liviu Laza-Matiuta, Claudia Boghicevici, Andreea Maria Paul, Lucian Nicolae Bode, Iulian Vladu, Danut Culetu, Camelia Margareta Bogdanici, Florin Gheorghe, Mircea Lubanovici, Mircia Muntean, Florin Mihail Secara, Dan Cristian Popescu, stefan Bucur Stoica, Romeo Radulescu, Cezar Florin Preda, Mircea Man, Cornel Mircea Samartinean, Elena Gabriela Udrea, Gheorghe Udriste, Ioan Balan, Vasile Iliuta, Eusebiu Manea Pistru Popa, Florin Popescu, Costica Canacheu, Lucian Militaru, George Ionescu, Valeria Diana Schelean, Adrian Gurzau, Roberta Alma Anastase, Theodor Paleologu, Raluca Turcan, Ioan Oltean, Ioan Mihaila, Sanda-Maria Ardeleanu, Florin Ionas Urcan, Catalin Florin Teodorescu, Petru Movila, Luminita-Pachel Adam, Adrian Nicolae Diaconu, Neagu Murgu, Constantin Moisii, stefan Burlacu, Tudor Ciuhodaru, Nutu Fonta, Mihai Deaconu, Mario Ernest Caloianu, stefan Petru Dalca, Ioana Jenica Dumitru, Marioara Nistor, Niculina Mocioi, Liliana Minca, Cristian George Sefer, Gabriela Lola Anghel, Liliana Ciobanu, Dumitru Niculescu, Maria Dragomir, Daniel-Catalin Fenechiu, Daniel Vasile Oajdea, Ioan Hulea, Monica Maria Iacob Ridzi.
3. Obiectia de neconstitutionalitate a fost formulata in temeiul art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie si al art. 10, 15, 16 si 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, si formeaza obiectul Dosarului nr. 785A/2013.
4. In motivarea obiectiei au fost formulate atat critici de neconstitutionalitate extrinseca, cat si critici de neconstitutionalitate intrinseca, dupa cum urmeaza:
I. Critici de neconstitutionalitate extrinseca
5. Angajarea raspunderii Guvernului cu privire la aceasta lege nu respecta limitele si criteriile impuse de art. 114 din Constitutie, astfel cum au fost acestea circumstantiate in jurisprudenta Curtii Constitutionale.
6. Se invoca jurisprudenta Curtii Constitutionale prin care s-a statuat ca angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezinta o modalitate simplificata de legiferare, la care se recurge „in extremis”, atunci cand adoptarea proiectului in procedura obisnuita sau de urgenta nu mai este posibila ori atunci cand structura politica a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege in procedura uzuala sau de urgenta (Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009). Se mai invoca jurisprudenta in care s-a retinut ca rolul acestei proceduri este acela de a coagula o majoritate parlamentara, dar si de a surmonta actele obstructioniste ale opozitiei in cursul dezbaterilor legislative (Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998).
7. In opinia autorilor sesizarii, Guvernul nu a respectat aceste conditii si limite, cata vreme structura politica a Parlamentului ar fi permis adoptarea legii in procedura uzuala sau de urgenta. La acest moment Uniunea Social Democrata, care constituie majoritatea parlamentara ce sustine Guvernul, are o reprezentativitate de peste 75% din numarul mandatelor de senatori si deputati, asa incat nu se poate sustine ca s-a apelat la procedura angajarii raspunderii asupra proiectului de lege pentru „a coagula o majoritate parlamentara” sau „a surmonta actele obstructioniste ale opozitiei in cursul dezbaterilor legislative”.
8. Intrucat „acceptarea ideii potrivit careia Guvernul isi poate angaja raspunderea asupra unui proiect de lege in mod discretionar, oricand si in orice conditii, ar echivala cu transformarea acestei autoritati in autoritate publica legiuitoare, concurenta cu Parlamentul in ceea ce priveste atributia de legiferare” (Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010), se apreciaza ca legea criticata incalca prevederile art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1) si art. 114 din Constitutie, referitoare la separatia puterilor in stat, rolul Parlamentului si, respectiv, angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege. Se incalca totodata prevederile art. 147 alin. (4) din Constitutie, care consacra obligativitatea erga omnes a deciziilor Curtii Constitutionale.
9. Se invoca, de asemenea, jurisprudenta Curtii Constitutionale prin care s-a statuat ca art. 114 din Constitutie, referitor la angajarea raspunderii asupra unui proiect de lege, presupune intrunirea urmatoarelor criterii: existenta unei urgente in adoptarea masurilor pe care legea le prevede; necesitatea ca reglementarea in cauza sa fie adoptata cu maxima celeritate; importanta domeniului reglementat; aplicarea imediata a legii in cauza (Decizia Curtii Constitutionale nr. 1.655 din 28 decembrie 2010).
10. In opinia autorilor sesizarii, aceste criterii nu sunt intrunite, deoarece angajarea raspunderii Guvernului cu privire la legea ce face obiectul sesizarii nu are caracter vital pentru implementarea Programului de guvernare 2013-2016. Mai mult, legea intra in contradictie cu obiectivele si directiile de actiune asumate de Guvern la investitura, intrucat nu sunt respectate obiectivele propuse si detalierea acestora de la pct. 3 al capitolului 3 din Program - Regionalizare si descentralizare administrativa si financiara, respectiv: definitivarea unui calendar riguros privind descentralizarea administratiei publice, modificarea tuturor actelor normative cu privire la administratia publica in vederea cadrului institutional necesar descentralizarii.
11. De asemenea „nici Programul de guvernare, nici realitatile social-politice ale tarii si nici Legea pentru care Guvernul si-a angajat raspunderea nu justifica vreo urgenta in adoptarea masurilor prevazute in respectiva lege si, implicit, nu releva ca reglementarea in cauza sa fie adoptata cu maxima celeritate”.
12. Dispozitiile cuprinse in titlul X - Dispozitii tranzitorii si finale demonstreaza ca „nu exista nicio iminenta necesitate de intrare in vigoare a acestei legi, dar si ca ea prevede faptul ca urmeaza sa se indeplineasca o serie de proceduri printre care cele mai importante privesc corelarea, prin modificare, a cadrului legislativ si normativ in vigoare”.
13. Pentru aceste considerente, se sustine incalcarea art. 1 alin. (4) si (5), precum si a art. 61 alin. (1) din Constitutie, privitoare la separatia puterilor in stat, suprematia Constitutiei si rolul Parlamentului.
II. Critici de neconstitutionalitate intrinseca
Incalcarea art. 120-122 din Constitutie, referitoare la Administratia publica locala (Principii de baza, Autoritati comunale si orasenesti, Consiliul judetean)
14. Se arata ca, potrivit Legii fundamentale, purtatori ai autonomiei locale sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in timp ce consiliul judetean este autoritate a administratiei publice locale pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean.
15. In opinia autorilor sesizarii, „o descentralizare reala, autentica, eficienta si eficace ar fi insemnat ca multe din serviciile prevazute a fi transferate la consiliile judetene sa fie in responsabilitatea consiliilor locale, odata cu transferul resurselor aferente, dar numai dupa elaborarea si aprobarea unor standarde de cost specifice, precum si dupa modificarea prevederilor legale in materie”. Principiul subsidiaritatii, invocat ca temei al legii, presupune descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice astfel incat acestea sa fie cat mai aproape de cetatean, obiectiv care nu a fost realizat prin legea criticata.
16. Se sustine, totodata, ca in cauza nu s-a procedat la fundamentarea standardelor de cost ale serviciilor publice, la reactualizarea resurselor financiare transferabile de la bugetul de stat catre bugetele locale si nu au fost respectate prevederile Legii-cadru a descentralizarii nr. 195/2006. Aceasta lege impune fundamentarea transferului de competente in cadrul procesului de descentralizare pe analize de impact si realizarea acestuia pe baza unei metodologii specifice, cuprinzand faze-pilot in vederea testarii si evaluarii impactului solutiilor propuse. incalcarea art. 1 alin. (1) din Constitutie referitor la caracterul unitar al statului roman
17. Fata de lipsa de fundamentare a reglementarii descentralizarii astfel cum este aceasta invederata, se sustine ca „procesul de descentralizare propus prin aceasta lege este de natura sa puna in cauza caracterul unitar al statului roman”. incalcarea art. 102 alin. (1) din Constitutie referitor la rolul Guvernului
18. Pentru aceleasi considerente si fata de modul de reglementare a procesului de descentralizare, se sustine ca legea criticata nu este de natura sa determine „asigurarea coerenta a conducerii generale a administratiei publice, in respectul si in limitele Constitutiei”. Astfel, Guvernul a preluat prevederi din legi care privesc importante domenii de activitate, precum si din hotarari de Guvern referitoare la organizarea si functionarea unor autoritati ale administratiei publice centrale, pe care le-a „transferat” cu atributii si responsabilitati ale directiilor descentralizate in subordinea consiliilor judetene, fara nicio corelare a nivelurilor si specificului responsabilitatilor intre administratia centrala si locala, in detrimentul functionarii coerente a administratiei publice si, in consecinta, a statului roman.
19. Se subliniaza, in legatura cu implementarea si coordonarea politicilor nationale in domeniul sanatatii, agriculturii, culturii, mediului sau tineretului si sportului, ca acestea nu vor fi efectuate intr-un mod unitar si coerent la nivel national. incalcarea art. 123 din Constitutie - Prefectul
20. Prin transferarea de competente de la nivel central la nivel local, respectiv a directiilor descentralizate in subordinea consiliilor judetene, „legea goleste de continut institutia prefectului, rolul si atributiile acestuia la nivelul judetelor”. incalcarea art. 136 din Constitutie - Proprietatea
21. Legea criticata modifica si face derogari de la reglementari importante in materia proprietatii, respectiv Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica, cu modificarile si completarile ulterioare, Codul civil, Legea cadastrului si a publicitatii imobiliare nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.
22. Se creeaza astfel un cadru neunitar la nivel national in ceea ce priveste „transferarea si administrarea proprietatii publice, precum si in corectarea si corecta functionare a circuitului civil, inclusiv in legatura cu proprietatea publica ori privata aflata in administrarea consiliilor judetene si/sau consiliilor locale, dupa caz”. incalcarea art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie, privitor la statul de drept, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor
23. In opinia autorilor sesizarii, legea criticata „este de natura sa creeze insecuritate, incoerenta si instabilitate legislativa sub aspectul prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative”.
24. Astfel, solutiile normative pe care legea le prevede „nu sunt temeinic fundamentate” si sunt „in contradictie cu cerintele corelarii cu ansamblul reglementarilor interne, precum si cu necesitatea armonizarii legislatiei nationale cu legislatia comunitara si cu tratatele internationale la care Romania este parte”. Legea „pune in cauza stabilitatea legislativa, predictibilitatea normelor de drept si, implicit, statul de drept, suprematia Constitutiei si legilor tarii”. Aceasta introduce doua notiuni care „sunt impotriva stabilitatii si predictibilitatii sistemului juridic, a suprematiei Constitutiei si legilor tarii, si anume conflictul de reglementare si prevalenta unor dispozitii legale fata de alte prevederi ale legilor in vigoare”.
25. Avand in vedere jurisprudenta Curtii Constitutionale in care s-a statuat ca, desi normele de tehnica legislativa nu au valoare constitutionala, respectarea lor concura la asigurarea unei legislatii care respecta principiul securitatii juridice (Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012), se conchide in sensul ca legea ce face obiectul sesizarii incalca acest principiu.
26. Pentru toate aceste considerente se sustine ca Legea privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica incalca dispozitiile din Constitutie cuprinse in: art. 1 alin. (1), (3), (4) si (5) - Statul roman, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 102 alin. (1) privind rolul Guvernului, art. 120-122 - Administratia publica locala, art. 114 - Angajarea raspunderii Guvernului si art. 136 - Proprietatea.
27. In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, republicata, obiectia de neconstitutionalitate a fost transmisa presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si formula punctele de vedere asupra acesteia.
28. Presedintele Camerei Deputatilor a transmis Curtii Constitutionale, cu Adresa nr. 2/6500 din 4 decembrie 2013, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 4.645 din 4 decembrie 2013, punctul de vedere prin care apreciaza ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata.
29. Cu privire la criticile de neconstitutionalitate extrinseca se arata ca acestea nu pot fi primite, intrucat, „in viziunea legiuitorului constituant, alegerea modului in care Guvernul transpune in plan legislativ masurile preconizate este lasata, fara indoiala, la latitudinea acestuia”. Nu este incalcat nici principiul loialitatii constitutionale, intrucat „Guvernul nu a interferat cu activitatea de legiferare a Parlamentului, avand in vedere ca acesta din urma nu era sesizat cu un proiect de lege cu obiect de reglementare similar. Apreciind ca in acest moment implementarea masurilor de descentralizare prezinta o importanta deosebita pentru realizarea programului de guvernare [...] si avand in vedere exigenta ca descentralizarea consacrata constitutional sa nu ramana lipsita de continut, Guvernul a considerat ca reglementarea instituita prin legea de fata are caracter de urgenta, pe care l-a justificat in expunerea de motive a legii, in concordanta cu cerintele jurisprudentei constitutionale in materie”. Se invoca si posibilitatea parlamentarilor de a formula amendamente in cadrul acestei proceduri si se exprima opinia in sensul ca sustinerea referitoare la existenta unei majoritati parlamentare care sa asigure adoptarea legii prin procedura obisnuita de legiferare este subiectiva, dat fiind specificul activitatii parlamentare. Se mai arata ca nicio dispozitie a Legii fundamentale nu interzice ca printr-o lege, indiferent de modalitatea de adoptare, sa fie reglementate mai multe domenii ale relatiilor sociale.
30. In privinta criticilor de neconstitutionalitate intrinseca, se arata, referitor la invocarea art. 120-122 din Constitutie, ca aceste dispozitii sunt irelevante, cat timp sustinerea incalcarii lor nu este insotita de o motivare logico-juridica.
31. Referitor la sustinerile privind incalcarea prevederilor referitoare la caracterul unitar al statului roman, respectiv la rolul Guvernului, se apreciaza ca nu pot fi retinute, avand in vedere ca „prin acest act normativ se transfera unele dintre competentele exercitate de anumite ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale catre autoritatile administratiei publice locale, precum si resursele financiare corespunzatoare alocate pe masura nivelurilor de descentralizare”. Potrivit aceluiasi punct de vedere, „aceste masuri legislative - obiect de reglementare al legii atacate - efectivizeaza, in concordanta cu scopul acesteia, atat descentralizarea, cat si autonomia locala, consacrate in art. 120 alin. (1) din Constitutia Romaniei”.
32. Nu poate fi retinuta nici incalcarea principiului stabilitatii si predictibilitatii legii, intrucat predictibilitatea nu exclude urgenta reglementarii.
33. Se mai apreciaza ca invocarea art. 136 din Constitutie este „irelevanta avand in vedere ca legea criticata nu aduce atingere regimului general al proprietatii, astfel cum este acesta consacrat de Constitutie”.
34. Guvernul a transmis punctul sau de vedere cu Adresa nr. 5/7493/2013 inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 4.657 din 5 decembrie 2013.
35. Cu privire la criticile de neconstitutionalitate extrinseca, se arata ca descentralizarea administrativa reprezinta un obiectiv politic major al partidelor ce constituie majoritatea parlamentara, iar decizia Guvernului de a-si angaja raspunderea pe acest proiect de lege reprezinta un act consonant cu optiunea politica a unei largi majoritati parlamentare. in opinia Guvernului, sunt intrunite conditiile in care se poate proceda la angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege.
36. Astfel, referitor la urgenta, se arata ca optiunea Guvernului a fost determinata de necesitatea de a exista „o garantie ferma ca in 2014 autoritatile locale vor dispune si de resursele financiare necesare pentru exercitarea in bune conditii a competentelor preluate in urma descentralizarii”. Un alt argument il constituie faptul ca de la 1 ianuarie 2014 incepe un nou exercitiu financiar al Uniunii Europene, ceea ce reprezinta o noua perioada de alocare a fondurilor europene in intervalul 2014-2020. Se arata ca, „in aceste conditii este esential ca transferul de competente si resursele aferente de la administratia publica centrala catre cea locala sa aiba loc inainte de inceperea noii perioade de programare, astfel incat structurile descentralizate sa fie operationale si pregatite pentru elaborarea de proiecte in vederea absorbtiei fondurilor europene, in baza noilor competente”.
37. Referitor la necesitatea ca reglementarea sa fie adoptata cu maxima celeritate, se arata ca aceasta este motivata pe „eventualele consecinte negative ce ar aparea in lipsa ei”. Aceste consecinte „deriva in principal din necesitatea stringenta a adoptarii legii in mod corelativ cu Legea bugetului de stat si perioada de programare a fondurilor structurale pentru exercitiul financiar al Uniunii Europene 2014-2020”.
38. In privinta importantei domeniului reglementat, se subliniaza ca „transferul competentelor exercitate de catre institutiile si autoritatile administratiei publice centrale catre autoritatile administratiei publice locale reprezinta fundamentul unei reforme reale a sistemului administrativ, deziderat asumat de Romania inca din anul 1990”. Domeniul reglementat de aceasta lege este „de importanta nationala, intrucat va produce efecte pe tot teritoriul tarii si va imbunatati modul de furnizare a serviciilor publice pentru toti locuitorii din Romania”. De asemenea, „statuarea principiului descentralizarii la nivel constitutional reflecta in mod direct importanta pe care i-a acordat-o acestui domeniu chiar legiuitorul constituant”.
39. Referitor la aplicarea imediata a legii in cauza, se invoca ratiuni ce tin de aprobarea bugetului pe anul 2014. Se arata ca, „in cazul adoptarii ulterioare a descentralizarii administrative, o serie de competente ale serviciilor deconcentrate vor trece in subordinea/coordonarea consiliilor judetene si locale, activitatea acestora ar putea fi blocata, cu grave repercusiuni asupra vietii cetatenilor, daca sumele necesare pentru functionarea institutiilor transferate nu vor fi prevazute in bugetele unitatilor administrativ-teritoriale pentru 2014”.
40. In opinia Guvernului, nu poate fi primit argumentul autorilor sesizarii in sensul ca actuala structura a Parlamentului Romaniei ar fi permis adoptarea legii in procedura obisnuita sau de urgenta, intrucat „o asemenea sustinere este una subiectiva, avand specificul activitatii parlamentare”. Se invoca in acest sens Decizia nr. 383 din 23 martie 2011 a Curtii Constitutionale.
41. Sunt apreciate ca avand acelasi caracter de opinii subiective si sustinerile autorilor sesizarii in sensul ca aceasta lege nu are un caracter vital pentru Programul de guvernare 2013-2016. Se arata ca potrivit acestui program, continuarea reformei in administratia publica vizeaza regionalizarea si descentralizarea administrativa si financiara. Dintre acestea „descentralizarea constituie prima etapa care trebuie parcursa in vederea atingerii scopului final al Programului”. Se invoca Memorandumul cu tema „Adoptarea masurilor necesare pentru demararea procesului de regionalizare-descentralizare in Romania” si aspectele vizate prin acesta: „repartizarea responsabilitatilor intre administratia publica centrala, pe de o parte, si cea regionala si locala, pe cealalta parte; realizarea transferului de competente in cadrul unui proces stabil si transparent; evitarea dezechilibrelor financiare; asigurarea continuitatii furnizarii serviciilor publice”.
42. Referitor la argumentele vizand faptul ca angajarea raspunderii nu isi gaseste temeiul in incercarea sau necesitatea de a coagula o majoritate parlamentara, se arata ca acestea se refera la o alta situatie juridica, respectiv a unei faze avansate a procedurii legislative in Parlament, situatie care nu exista in speta.
43. Nu se incalca nici principiul separatiei puterilor in stat, avand in vedere natura mixta a institutiei angajarii raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, faptul ca parlamentarii pot formula amendamente in aceasta procedura (ceea ce in cauza s-a intamplat, Guvernul insusindu-si un numar de 568 dintre amendamentele depuse de deputati si senatori potrivit procedurii parlamentare), precum si faptul ca au fost organizate consultari prealabile angajarii raspunderii la care grupurile parlamentare au fost invitate.
44. Sub aspectul criticilor de neconstitutionalitate intrinseca, se arata ca nu poate fi retinuta pretinsa incalcare a art. 120-122 din Constitutie, intrucat principiului subsidiaritatii, care impune ca deciziile care afecteaza o comunitate sa fie luate de reprezentantii cei mai apropiati ai membrilor comunitatii, i se adauga un alt criteriu ce trebuie intrunit in mod cumulativ, si anume cel al existentei capacitatii administrative a autoritatii respective. Ca urmare „este evident faptul ca planificarea strategica trebuie sa vizeze, cel putin in prima faza, o arie teritoriala mai mare, cum este cea de la nivelul unui judet, care sa permita coordonarea, corelarea si armonizarea intereselor locale, in vederea atingerii unor obiective comune de dezvoltare”. Astfel, „majoritatea structurilor care urmeaza a fi descentralizate isi exercita in prezent atributiile la nivel judetean, avand o arie a beneficiarilor care excedeaza teritoriului unei unitati administrativ-teritoriale de baza”. in plus, „transferul tuturor competentelor catre palierul de baza (municipal/orasenesc/comunal) contravine principiului eficientei economice la care se face referire in Carta europeana a autonomiei locale”. Totodata, „transferul competentelor preponderent catre palierul local nu poate fi realizat unitar din cauza diferentelor de capacitate administrativa dintre municipii, orase si comune”.
45. Se mai arata ca nu poate fi retinuta critica referitoare la lipsa fundamentarii standardelor de cost ale serviciilor publice si a reactualizarii resurselor financiare transferabile de la bugetul de stat catre bugetele locale. Legea criticata „a tinut cont atat de regula generala - recunoasterea necesitatii de a introduce standarde de cost pentru finantarea serviciilor publice descentralizate, cat si de regula speciala privind etapele care trebuie urmate pana la realizarea acestui deziderat”. in plus, legea „contine prevederi exprese privind corelarea dispozitiilor acesteia, prin modificarea art. 6 din Legea nr. 273/2006”.
46. Nu poate fi retinuta nici obiectia privind absenta studiilor de impact, intrucat „de-a lungul timpului au fost realizate analize de impact in vederea descentralizarii”, fiind mentionate o serie de exemple in acest sens. Se invoca si alte actiuni precum dezbaterile publice si faptul ca toate informatiile relevante sunt postate pe site-ul Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice, „la sectiunea special dedicata procesului de regionalizare-descentralizare”. Se conchide ca „proiectul de lege reprezinta, in definitiv, viziunea Guvernului Romaniei fata de continuarea unui proces de descentralizare demarat cu multi ani in urma, care a suferit numeroase sincope, iar uneori chiar regrese. Pozitiile politice ale partidelor care au guvernat in ultimii 12 ani au reflectat un acord cvasiunanim privind realizarea procesului de descentralizare”.
47. Nu poate fi retinuta, in opinia Guvernului, obiectia potrivit careia legea pune in discutie caracterul unitar roman si asigurarea coerenta a conducerii generale a administratiei publice, intrucat „prin procesul de descentralizare in general, inclusiv prin proiectul de lege supus analizei, nu se prevad masuri care sa aduca atingere statului unitar”.
48. Cat priveste coordonarea politicilor nationale sectoriale, conducerea generala si controlul administratiei publice, aceasta revine in continuare autoritatilor administratiei publice centrale.
49. In opinia Guvernului, critica referitoare la „golirea de continut” a institutiei prefectului este neintemeiata, deoarece nu toate institutiile deconcentrate au fost supuse procesului de descentralizare, iar celor care au facut obiectul proiectului de lege le vor fi incidente prevederile referitoare la exercitarea functiilor de inspectie si control la nivel central. Mai mult, „prefectul exercita controlul de legalitate al actelor administrative emise sau, dupa caz, adoptate de autoritatile administratiei publice locale, in exercitarea competentelor acestora, inclusiv a celor prevazute de proiectul de lege ce face obiectul sesizarii. Astfel, functia de asigurare a caracterului unitar de aplicare a legii de catre autoritatile administratiei publice locale este asigurata, inclusiv prin controlul de legalitate efectuat de prefect”.
50. In privinta pretinsei lipse de predictibilitate a legii si afectare a principiului securitatii juridice, se face trimitere la avizul favorabil al Consiliului Legislativ, precum si la principiul de drept potrivit caruia specialia generalibus derogant, Legea descentralizarii constituind lege speciala in raport cu restul actelor normative.
51. Nu sunt incalcate nici prevederile art. 136 din Constitutie, deoarece „exceptiile instituite de la cadrul normativ in vigoare care reglementeaza trecerea bunurilor aflate in proprietatea publica sau privata a statului prevazute, distinct, in anexele la proiectul de lege, au caracter temporar, aplicandu-se de la data intrarii in vigoare a legii si pana la data semnarii protocoalelor de predare-primire. Ratiunea instituirii respectivelor exceptii vizeaza necesitatea asigurarii trecerii, cu celeritate si fara alte costuri suplimentare pentru stat, a bunurilor necesare exercitarii competentelor prevazute de lege, cu simplificarea procedurilor administrative referitoare la inscrierea in cartea funciara a bunurilor proprietate a statului in conditiile in care aceste proceduri urmeaza a fi reluate de catre noii titulari ai dreptului de proprietate”.
52. Avand in vedere argumentele prezentate, Guvernul apreciaza ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata, astfel incat propune respingerea acesteia.
53. Odata cu punctul de vedere, Guvernul a comunicat, cu Adresa inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 4.658 din 5 decembrie 2012, un raspuns la solicitarea Curtii Constitutionale, transmisa cu Adresa nr. 4.604 din 2 decembrie 2013 de comunicare a copiilor de pe documentele privitoare la evaluarea preliminara a impactului reglementarii ce face obiectul sesizarii, precum si ale adreselor prin care Guvernul a solicitat avizele pentru aceasta lege si avizele primite.
54. Cat priveste procedura de avizare, au fost inaintate Curtii Constitutionale solicitarile de analizare in vederea avizarii, transmise catre urmatoarele institutii: Ministerul Fondurilor Europene, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, Ministerul Transporturilor, Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, Ministerul Sanatatii, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Culturii, Ministerul Educatiei Nationale, Departamentul pentru ape, paduri si piscicultura, Ministerul Tineretului si Sportului, Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice, ministrul delegat pentru dialog social, Ministerul Justitiei, Ministerul Finantelor Publice, Ministerul Mediului si Schimbarilor Climatice, Ministerul Afacerilor Interne. Nu au fost transmise raspunsuri la aceste solicitari, precizandu-se ca „dupa transmiterea proiectului in format original, respectiv in copie, dupa caz, ministerele avizatoare au transmis observatii si propuneri. in acest sens, au avut loc intalniri cu reprezentantii avizatorilor in vederea preluarii observatiilor si a definitivarii proiectului”. Se arata, totodata, ca „proiectul de lege [...] a primit avizele ministerelor in cadrul sedintei Guvernului din data de 14.11.2013, originalul actului fiind depus la Secretariatul General al Guvernului la aceeasi data”.
55. S-a mai atasat adresa de solicitare a unui punct de vedere Consiliului Concurentei, precum si raspunsul acestei institutii.
56. De asemenea, a fost transmis cu aceeasi corespondenta un inscris intocmit de Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice intitulat „Document strategic privind masurile necesare accelerarii procesului de regionalizare-descentralizare in Romania 2013-2016”, cu un numar de 114 anexe.
57. Documentul cuprinde urmatoarele puncte: context (argumentarea necesitatii modernizarii administratiei publice romanesti); misiune (modernizarea si reformarea administratiei); principiile procesului de regionalizare-descentralizare (autonomiei locale, descentralizarii competentelor, subsidiaritatii si proportionalitatii, transparentei, legalitatii, dezvoltarii regionale, echitatii, asigurarii resurselor integrale exercitarii competentelor transferate, responsabilitatii, asigurarii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, transparent, bazat pe criterii si reguli obiective, democratiei participative, cheltuirii eficiente a resurselor financiare publice); definirea problemei (istoric al descentralizarii in perioada 1991-2013, prezentarea problematicii rezultate din modul de alocare a competentelor intre autoritatile administratiei publice centrale si autoritatile administratiei publice locale, venituri si cheltuieli la nivelul unitatilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, solutii identificate la nivelul domeniilor incluse in procesul de descentralizare), obiective generale si obiective specifice (obiective generale: cresterea calitatii si eficientei serviciilor oferite cetatenilor prin transferul de competente de la nivelul administratiei centrale catre autoritatile administratiei publice locale, intarirea capacitatii administrativ-teritoriale in vederea reducerii decalajelor privind dezvoltarea economica); implicatii juridice si de impact (din perspectiva primului obiectiv mentionat, se fac referiri la masuri de descentralizare in 8 domenii: agricultura, cultura, turism, invatamant preuniversitar, mediu, pescuit si acvacultura, sanatate, sport si tineret, transporturi); transparenta si procesul de consultare (mentionarea dezbaterilor reuniunilor consultative realizate in acest scop); rezultate si indicatori; monitorizare si evaluare.
58. Cele 114 anexe reprezinta acte care au stat la baza acestui document strategic.
59. Cu Adresa nr. 15A/6.407 din 23 decembrie 2013, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 4.913 din 30 decembrie 2013, Guvernul a transmis un raspuns la solicitarea Curtii Constitutionale din Adresa nr. 4.703 din 10 decembrie 2013, referitoare la comunicarea de copii de pe avizele primite. Situatia acestor avize nu rezulta cu claritate din raspunsul si documentatia mai sus aratata.
60. Cu aceasta a doua adresa de raspuns, Guvernul a comunicat expunerea de motive la lege, purtand mentiunea „avizam favorabil”, insotita de semnaturile presedintelui Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, Eugen Coifan, ministrului fondurilor europene, Eugen Orlando Teodorovici, ministrului muncii, familiei, protectiei sociale si persoanelor varstnice, Mariana Campeanu, ministrului delegat pentru dialog social, Adriana Doina Pana, ministrului afacerilor externe, Titus Corlatean, ministrului afacerilor interne, Radu Stroe, secretarului general al Guvernului, Ion Moraru, ministrului justitiei, Robert-Marius Cazanciuc.
61. Cu Adresa nr. 40.065 din 16 decembrie 2013, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 4.832 din 19 decembrie 2013, Primaria Orasului Navodari a transmis solicitarea de a se analiza posibilitatea „de a nu se respinge in totalitate acest proiect de lege”, aratand, cu referire la anexa nr. 6 la lege, ca „poate constitui proiectul-pilot al descentralizarii spre bunul mers al dezvoltarii turismului romanesc, in special litoralul romanesc”.
62. Avand in vedere dispozitiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, potrivit carora „Curtea Constitutionala poate fi sesizata in cazurile expres prevazute de art. 146 din Constitutie, republicata, sau de legea sa organica”, precum si dispozitiile art. 146 lit. a) din Constitutie, care stabilesc expres si limitativ subiectii care pot sesiza Curtea Constitutionala pentru controlul constitutionalitatii legilor inainte de promulgare, Curtea constata ca cererea mai sus aratata este inadmisibila.
CURTEA,
examinand obiectia de neconstitutionalitate, punctele de vedere ale presedintelui Camerei Deputatilor si Guvernului, raportul judecatorului-raportor, dispozitiile criticate, retine urmatoarele:
63. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si ale art. 1, 10, 15, 16 si 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, sa solutioneze obiectia de neconstitutionalitate formulata de cei 70 de deputati.
64. Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie Legea privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica. Aceasta lege a fost adoptata in temeiul prevederilor art. 114 alin. (3) din Constitutie, in urma angajarii raspunderii Guvernului in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna din data de 19 noiembrie 2013.
65. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate autorii acesteia au formulat critici de neconstitutionalitate extrinseca si critici de neconstitutionalitate intrinseca. Neconstitutionalitatea extrinseca
66. Se sustine incalcarea dispozitiilor art. 1 alin. (4) privind principiul separatiei si echilibrului puterilor, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 114 din Constitutie - Angajarea raspunderii Guvernului, astfel cum au fost interpretate acestea de Curtea Constitutionala. Din aceasta perspectiva, se sustine si incalcarea dispozitiilor art. 147 alin. (4) din Constitutie, referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor Curtii Constitutionale.
67. Textele constitutionale invocate au urmatorul cuprins:
- Art. 1 alin. (4): „(4) Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale”;
- Art. 61 alin. (1): „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii”;
- Art. 114: „(1) Guvernul isi poate angaja raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege
(2) Guvernul este demis daca o motiune de cenzura, depusa in termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaratiei de politica generala sau a proiectului de lege, a fost votata in conditiile articolului 113
(3) Daca Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, dupa caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se considera adoptat, iar aplicarea programului sau a declaratiei de politica generala devine obligatorie pentru Guvern
(4) In cazul in care Presedintele Romaniei cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face in sedinta comuna a celor doua Camere.”;
- Art. 147 alin. (4): „Deciziile Curtii Constitutionale se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. De la data publicarii, deciziile sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor”. Neconstitutionalitatea intrinseca
68. Se sustine incalcarea dispozitiilor Constitutiei cuprinse in: art. 1 alin. (1), (3) si (5) - Statul roman, art. 102 alin. (1) privind rolul Guvernului, art. 120-122 - Administratia publica locala, art. 123 - Prefectul si art. 136 - Proprietatea.
69. Textele constitutionale invocate au urmatorul cuprins:
- Art. 1 alin. (1), (3) si (5): „(1) Romania este stat national, suveran si independent, unitar si indivizibil. [...]
(3) Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, si sunt garantate. [...]
(5) in Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.”;
- Art. 102 alin. (1): „Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice”;
- Art. 120: „(1) Administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice
(2) In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere semnificativa se asigura folosirea limbii minoritatii nationale respective in scris si oral in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate, in conditiile prevazute de legea organica.”;
- Art. 121: „(1) Autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si in orase, sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii
(2) Consiliile locale si primarii functioneaza, in conditiile legii, ca autoritati administrative autonome si rezolva treburile publice din comune si din orase
(3) Autoritatile prevazute la alineatul (1) se pot constitui si in subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.”;
- Art. 122: „(1) Consiliul judetean este autoritatea administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean
(2) Consiliul judetean este ales si functioneaza in conditiile legii.”;
- Art. 123: „(1) Guvernul numeste un prefect in fiecare judet si in municipiul Bucuresti
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale
(3) Atributiile prefectului se stabilesc prin lege organica
(4) intre prefecti, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii acestora, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare
(5) Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”;
- Art. 136: „(1) Proprietatea este publica sau privata
(2) Proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale
(3) Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice
(4) Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. in conditiile legii organice, ele pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate; de asemenea, ele pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica
(5) Proprietatea privata este inviolabila, in conditiile legii organice”.
Prezentarea reglementarii ce formeaza obiectul controlului de constitutionalitate
70. Legea privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica este structurata in zece titluri, dupa cum urmeaza:
Titlul I - Modificarea Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale si completarea Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica
- modifica art. 6 din Legea nr. 273/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, in sensul ca „Trecerea de catre Guvern in administrarea si finantarea autoritatilor administratiei publice locale a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizarii unor competente, precum si a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizarii acestora, fundamentate pe baza standardelor de cost ale serviciilor publice respective, iar pana la aprobarea acestora, fundamentate pe baza sumelor aprobate pentru anul anterior, prin cuprinderea integrala si distincta in anexa la legea bugetului de stat a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, necesare finantarii cheltuielilor publice transferate sau a noilor cheltuieli publice.”;
- introduce alin. (3) la art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit caruia „Trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al altei unitati administrativ-teritoriale de nivel diferit administrativ-teritorial, in cadrul aceluiasi judet, se face la cererea unitatii administrativ-teritoriale interesate, prin hotarari ale autoritatilor deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale respective”.
Titlul II - Masuri de descentralizare in domeniul agriculturii si dezvoltarii rurale
- instituie dispozitii privind organizarea si functionarea directiilor agricole judetene, respectiv a municipiului Bucuresti;
- instituie derogari de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, text potrivit caruia „Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local, dupa caz, prin hotarare a Guvernului”;
- instituie derogari de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora „Constituie contraventii urmatoarele fapte: [...] i) intocmirea de acte translative de proprietate fara extras de carte funciara”;
- trimite, prin art. 6 (referitor la bunuri proprietate publica a statului care trec in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale) si art. 7 (referitor la bunuri proprietate privata a statului care trec in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 1 a legii, intitulata Lista bunurilor proprietate publica a statului, aflate in administrarea Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale care se transmit in domeniul public al unor unitati administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare.
Titlul III - Masuri de descentralizare in domeniul culturii
- instituie dispozitii privind organizarea si functionarea directiilor judetene pentru cultura, respectiv a municipiului Bucuresti;
- instituie derogari de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare;
- modifica si completeaza Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicata, cu modificarile ulterioare (unele modificari sunt consecinta a dispozitiilor nou-introduse referitoare la organizarea si functionarea directiilor judetene pentru cultura, respectiv a municipiului Bucuresti);
- modifica Ordonanta Guvernului nr. 43/2000 privind protectia patrimoniului arheologic si declararea unor situri arheologice ca zone de interes national, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (modificari ce sunt consecinta a dispozitiilor nou-introduse referitoare la organizarea si functionarea directiilor judetene pentru cultura, respectiv a municipiului Bucuresti);
- trimite, prin art. 6 (referitor la bunuri proprietate publica a statului care trec in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale) si art. 7 (referitor la bunuri proprietate privata a statului care trec in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 2 a legii, intitulata Lista bunurilor imobile proprietate publica a statului aferente Ministerului Culturii care se transfera autoritatilor administratiei publice locale ca urmare a procesului de descentralizare.
Titlul IV - Masuri de descentralizare in domeniul turismului
- modifica Ordonanta Guvernului nr. 58/1998 privind organizarea si desfasurarea activitatii de turism in Romania, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 755/2001, cu modificarile ulterioare.
Titlul V - Masuri de descentralizare in domeniul invatamantului preuniversitar
- modifica Legea educatiei nationale nr. 1/2011, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare;
- trimite, prin art. III (referitor la bunuri proprietate publica a statului care trec in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 3 a legii, intitulata Lista bunurilor aferente care se reorganizeaza in subordinea autoritatilor administratiei publice locale care se transfera acestora, ca urmare a procesului de descentralizare. Palatele Copiilor, Cluburile elevilor si Cluburile sportive.
Titlul VI - Masuri de descentralizare in domeniul mediului si schimbarilor climatice
- modifica Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 195/2005 privind protectia mediului, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 265/2006, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie dispozitii privind directiile judetene pentru protectia mediului;
- instituie dispozitii referitoare la pescuit si acvacultura;
- modifica si completeaza Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul si acvacultura, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 317/2009, cu modificarile si completarile ulterioare;
- modifica si completeaza Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 19/2006 privind utilizarea plajei Marii Negre si controlul activitatilor desfasurate pe plaja, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 274/2006, cu modificarile si completarile ulterioare;
- modifica Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 107/2002 privind infiintarea Administratiei Nationale „Apele Romane”, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 404/2003, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare;
- trimite, prin art. 4 din cap. II (referitor la bunuri proprietate publica a statului care trec in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 4 a legii, in concordanta cu titlul acesteia;
- trimite, prin art. 6 din cap. III (referitor la bunuri proprietate publica a statului care trec in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale) si art. 7 din acelasi capitol (referitor la bunuri proprietate privata a statului care trec in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 5 a legii, in concordanta cu titlurile acesteia;
- trimite, prin articolul unic din cap. VII (referitor la dreptul de administrare asupra plajelor), la anexa nr. 6 a legii, intitulata Bunuri proprietate publica a statului care fac obiectul descentralizarii.
Titlul VII - Masuri de descentralizare in domeniul sanatatii
- modifica si completeaza Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare;
- trimite, prin art. 1 din cap. II (referitor la bunuri proprietate publica a statului care trec in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale) si art. 2 din acelasi capitol (referitor la bunuri proprietate privata a statului care trec in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 7 a legii, in concordanta cu titlul acesteia.
Titlul VIII - Masuri de descentralizare in domeniul tineretului si sportului
- instituie dispozitii privind organizarea si functionarea directiilor judetene pentru sport si tineret, respectiv a municipiului Bucuresti;
- modifica si completeaza Legea educatiei fizice si sportului nr. 69/2000, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare;
- instituie derogari de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare;
- trimite, prin art. 1 din cap. III (referitor la bunuri proprietate publica a statului care trec in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale) si art. 2 din acelasi capitol (referitor la bunuri proprietate privata a statului care trec in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 8 a legii, intitulata Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se reorganizeaza in subordinea autoritatilor administratiei publice locale care se transfera acestora, ca urmare a procesului de descentralizare.
Titlul IX - Masuri de descentralizare in domeniul transporturilor Instituie doar dispozitii privind Societatea Comerciala de Transport cu Metroul „Metrorex” - S.A., specificand, in primul alineat al art. 1 ca „in termen de 60 de zile de la intrarea in vigoare a prezentei legi, Guvernul, prin hotarare, poate aproba, la cererea Consiliului General al Municipiului Bucuresti, transferul cu titlu gratuit din proprietatea privata a statului in proprietatea privata a municipiului Bucuresti, a Pachetului de 8.071.035 actiuni nominative [...] ale Societatii Comerciale de Transport cu Metroul «Metrorex» S.A. Prin aceasta hotarare a Guvernului se stabileste [...]”.
Titlul X - Dispozitii tranzitorii si finale - instituie derogari de la noul continut normativ al art. 6 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare (art. I);
- stabileste termene de 15, 30 si, respectiv, 60 de zile de la data intrarii in vigoare a legii, in care ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale care au descentralizat/transferat atributii si competente sa procedeze la adoptarea urmatoarelor masuri:
a) initierea si aprobarea prin ordin al ministrului de resort, cu avizul ministrului dezvoltarii regionale si administratiei publice, al ministrului finantelor publice si al ministrului muncii, familiei, protectiei sociale si persoanelor varstnice, a procedurii, calendarului si proiectului de model de protocol-cadru de predare-preluare a personalului si patrimoniului care fac obiectul descentralizarii, precum si evidente, documente, registre si baze de date (termen de 15 zile);
b) supunerea spre aprobare Guvernului a proiectelor de acte normative de modificare a legislatiei din domeniul de competenta al acestora, precum si a celor care reglementeaza organizarea si functionarea lor, in conformitate cu diminuarea numarului de personal, atributiilor si competentelor stabilite prin lege; emiterea de ordine-instructiuni, norme metodologice in vederea corelarii cu prevederile legii (termen de 30 zile);
c) incheierea de protocoale de predare-preluare a structurilor, personalului, mijloacelor fixe, precum si a bunurilor de natura obiectelor de inventar ce fac obiectul descentralizarii (termen de 60 de zile); (art. II, III si IV);
- pentru situatia proiectelor cu finantare externa rambursabila, contractate de Guvernul Romaniei, prin Ministerul Finantelor Publice, aflate in implementare sau in rambursare la data intrarii in vigoare a legii, se prevede ca „Ministerul Finantelor Publice impreuna cu ministerele de resort si agentiile de implementare convin cu finantatorii eventualele modificari care ar putea interveni asupra continutului acordurilor de imprumut, ca urmare a intrarii in vigoare a prezentei legi” (art. V);
- prevede reglementari cu caracter tranzitoriu referitoare la activitatea serviciilor deconcentrate, respectiv structurilor descentralizate: spatii, personal, conducere, numar de posturi, salarizare, finantare (art. V-XI);
- instituie regula potrivit careia „in cazul in care exista conflict cu prevederile din alte acte normative care reglementeaza domenii ce au facut deja obiectul descentralizarii, prevaleaza prevederile prezentei legi vizand competentele si atributiile descentralizate ale autoritatilor administratiei publice locale” (art. XII);
- stabileste ca „Trecerea bunurilor imobile care fac obiectul prezentei legi din proprietatea publica/privata a statului in proprietatea publica/privata a unitatilor administrativ-teritoriale se excepteaza de la inscrierea in cartea funciara. De la data predarii-preluarii bunurilor imobile prevazute in anexele nr. 1-8 acestea sunt supuse regimului juridic al dreptului comun si se inscriu in cartea funciara cu scutirea de plata taxelor” (art. XIII).
71. Legea cuprinde un numar de 14 anexe, dupa cum urmeaza:
- Anexa nr. 1 - Lista bunurilor proprietate publica a statului, aflate in administrarea Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale care se transmit in domeniul public al unor unitati administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare;
- Anexa nr. 2 - Lista bunurilor imobile proprietate publica a statului aferente Ministerului Culturii care se transfera autoritatilor administratiei publice locale ca urmare a procesului de descentralizare;
- Anexa nr. 3 - Lista bunurilor aferente care se reorganizeaza in subordinea autoritatilor administratiei publice locale care se transfera acestora, ca urmare a procesului de descentralizare, Palatele Copiilor, Cluburile elevilor si Cluburile sportive;
- Anexa nr. 4 - Lista bunurilor proprietate publica a statului aflate in administrarea Ministerului Mediului si Schimbarilor Climatice, care se transmit in domeniul public al unor unitati administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare;
- Anexa nr. 5 - Bunuri proprietatea privata a statului care fac obiectul descentralizarii;
- Anexa nr. 6 - Bunuri proprietate publica a statului care fac obiectul legii descentralizarii;
- Anexa nr. 7 - A. Lista bunurilor imobile proprietate publica a statului aferente Ministerului Sanatatii care se transfera autoritatilor administratiei publice locale si, respectiv, B.Bunuri proprietate privata a statului care fac obiectul legii descentralizarii;
- Anexa nr. 8 - Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se reorganizeaza in subordinea autoritatilor administratiei publice locale care se transfera acestora, ca urmare a procesului de descentralizare;
- Anexa nr. 9 - Numarul de personal si sumele destinate finantarii cheltuielilor de personal si cheltuielilor cu bunurile si serviciile structurilor care se trec de la Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale la judete, respectiv la Municipiul Bucuresti;
- Anexa nr. 10 - Numarul de personal si sumele destinate finantarii cheltuielilor de personal si cheltuielilor cu bunurile si serviciile structurilor care se trec de la Ministerul Culturii la judete, respectiv la Municipiul Bucuresti;
- Anexa nr. 11 - A. Numarul de personal si sumele destinate finantarii cheltuielilor de personal si cheltuielilor cu bunurile si serviciile structurilor care se transfera de la Ministerul Educatiei Nationale la judete;
B. Numarul de personal si sumele destinate finantarii cheltuielilor de personal si cheltuielilor cu bunurile si serviciile structurilor care se transfera de la Ministerul Educatiei Nationale la municipii, orase si comune;
- Anexa nr. 12 - Numarul de personal si sumele destinate finantarii cheltuielilor de personal si cheltuielilor cu bunurile si serviciile structurilor care se transfera de la Ministerul Sanatatii la judete, respectiv la municipiul Bucuresti;
- Anexa nr. 13 - Numarul de personal si sumele destinate finantarii cheltuielilor de personal si cheltuielilor cu bunurile si serviciile structurilor care se transfera de la Ministerul Mediului si Schimbarilor Climatice la judete, respectiv la municipiul Bucuresti; - Anexa nr. 14 - Numarul de personal si sumele destinate finantarii cheltuielilor de personal si cheltuielilor cu bunurile si serviciile structurilor care se transfera de la Ministerul Tineretului si Sportului la judete, respectiv la municipiul Bucuresti.
I. Analiza criticilor de neconstitutionalitate extrinseca
72. Cu privire la aceste critici, Curtea constata mai intai ca, in ceea ce priveste procedura prevazuta de dispozitiile art. 114 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora „Guvernul isi poate angaja raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege”, Curtea Constitutionala a stabilit, pe calea interpretarii sistematice a Constitutiei, o serie de conditii si limite.
73. Astfel, prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea Constitutionala a statuat ca angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezinta o modalitate simplificata de legiferare, la care „trebuie sa se ajunga in extremis atunci cand adoptarea proiectului de lege in procedura obisnuita sau in procedura de urgenta nu mai este posibila ori atunci cand structura politica a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege in procedura uzuala sau de urgenta”.
74. Prin aceeasi decizie, Curtea a mai statuat ca „angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmareste ca acesta sa fie adoptat in conditii de maxima celeritate, continutul reglementarii vizand stabilirea unor masuri urgente intr-un domeniu de maxima importanta, iar aplicarea acestora trebuie sa fie imediata. [...] Prin urmare, chiar daca la prima vedere posibilitatea angajarii raspunderii nu este supusa niciunei conditii, oportunitatea si continutul initiativei ramanand teoretic la aprecierea exclusiva a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru ca exclusivitatea Guvernului este opozabila numai Parlamentului, si nu Curtii Constitutionale ca garant al suprematiei Legii fundamentale”.
75. Tot astfel, prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a retinut ca „acceptarea ideii potrivit careia Guvernul isi poate angaja raspunderea asupra unui proiect de lege in mod discretionar, oricand si in orice conditii, ar echivala cu transformarea acestei autoritati in autoritate publica legiuitoare, concurenta cu Parlamentul in ceea ce priveste atributia de legiferare”.
76. In considerarea acestor ratiuni, Curtea Constitutionala a stabilit, prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, ale carei considerente au fost reiterate de urmatoarele decizii ale Curtii, criteriile a caror respectare este impusa de art. 114 din Constitutie, respectiv: „existenta unei urgente in adoptarea masurilor continute in legea asupra careia Guvernul si-a angajat raspunderea; - necesitatea ca reglementarea in cauza sa fie adoptata cu maxima celeritate; - importanta domeniului reglementat; - aplicarea imediata a legii in cauza”.
77. Cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constitutionala a statuat in mod constant ca, potrivit art. 147 alin. (4) din Constitutie, caracterul general obligatoriu vizeaza nu numai dispozitivul deciziilor Curtii Constitutionale, ci si considerentele pe care se sprijina acesta. in consecinta, atat Parlamentul, cat si Guvernul, respectiv autoritatile si institutiile publice, urmeaza sa respecte intru totul atat considerentele, cat si dispozitivul deciziilor Curtii (de exemplu: Decizia nr. 196 din 4 aprilie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 231 din 22 aprilie 2013, Decizia nr. 163 din 12 martie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 190 din 4 aprilie 2013, Decizia nr. 102 din 28 februarie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 208 din 12 aprilie 2013, Decizia nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011, Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010).
78. Examinand legea criticata in raport cu textul constitutional al art. 114, astfel cum acesta a fost interpretat in jurisprudenta Curtii Constitutionale, se constata ca procedura angajarii raspunderii asupra Legii privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica respecta normele constitutionale.
79. Astfel, examinarea Programului de guvernare 2013-2016, parte integranta a Hotararii Parlamentului Romaniei nr. 45/2012 pentru acordarea increderii Guvernului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 877 din 21 decembrie 2012, precum si a celorlalte acte depuse la dosar, releva importanta domeniului de reglementare al legii, inclusiv din perspectiva obiectivelor asumate de Guvern. Descentralizarea administrativa si financiara constituie expresia unui angajament major al Guvernului, asa cum este acesta prevazut in Programul de guvernare, capitolul Dezvoltare si administratie, respectiv „continuarea reformei in administratia publica, cu accent pe cresterea autonomiei colectivitatilor locale prin declansarea reala a procesului de descentralizare, cu respectarea principiului subsidiaritatii”. Este vorba despre continuarea unui proces care a inceput in anul 1991, odata cu adoptarea noii Constitutii, si in cadrul caruia au fost parcurse o serie de etape de-a lungul timpului.
80. Potrivit expunerii de motive, „incepand cu anul 1991, demersurile in domeniul descentralizarii au vizat sistemul si modul de finantare a autoritatilor publice locale, fiind stabilite reguli si principii, alaturi de noi atributii ale acestora, cu accent pe serviciile publice. Astfel, au fost transferate de la nivel central la nivel judetean si local o serie de competente privind protectia copilului, asistenta sociala, sanatate, educatie, tineret, politia locala si agricultura”. Legea criticata are menirea de a dinamiza acest proces, in considerarea finalitatii inscrise in Programul de guvernare, astfel cum acesta a fost aprobat de Parlamentul Romaniei.
81. Se remarca insa, din intreaga documentatie pe care Guvernul a transmis-o si chiar din punctul de vedere exprimat in cauza, ca procesul de descentralizare apare ca fiind intrinsec legat de cel de regionalizare, iar masurile vizate de Guvern pentru realizarea acestor obiective au o fundamentare comuna. De asemenea, anexele Documentului strategic depus la dosar evidentiaza ample masuri de descentralizare propuse a fi realizate, in mai multe domenii, dintre care prezenta lege vizeaza doar o parte. Este adevarat ca legea ce formeaza obiectul controlului de constitutionalitate priveste doar „unele masuri de descentralizare” si „unele masuri de reforma”, ceea ce ar sugera o abordare graduala in cadrul strategiei propuse. Cu toate acestea, nu rezulta din documentele transmise Curtii daca masurile stabilite prin aceasta lege se sustin indiferent de procesul de regionalizare si nici daca acestea se sustin indiferent de realizarea propunerilor de descentralizare a altor servicii/competente la nivelul acelorasi ministere.
82. Aspectele de oportunitate a masurilor legislative propuse de Guvern in materia regionalizarii/descentralizarii excedeaza insa competentei Curtii Constitutionale.
83. In ceea ce priveste problemele enuntate, acestea sunt de natura sa puna in discutie elemente de neconstitutionalitate intrinseca a legii, in special sub aspectul respectarii principiului securitatii juridice, acestea urmand a fi analizate in mod distinct.
84. In expunerea de motive si punctul de vedere depus de Guvern la dosarul cauzei, au fost expuse argumente privind urgenta masurii, celeritatea procedurii, aplicarea imediata a legii in cauza, corespunzatoare celorlalte criterii stabilite de Curtea Constitutionala in privinta angajarii raspunderii asupra unui proiect de lege.
85. Astfel, urgenta si celeritatea procedurii au fost motivate in corelatie cu adoptarea bugetului pe 2014 si cu faptul ca in acelasi an, 2014, incepe un nou exercitiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. Chiar daca aceste sustineri nu sunt suficient de argumentate (cata vreme Guvernul nu a precizat cum ar putea influenta aceste modificari - cuprinzand anumite masuri de descentralizare in raport cu obiectivele propuse - elaborarea de proiecte in vederea absorbtiei fondurilor europene, in baza noilor competente), ele sustin recurgerea la procedura angajarii raspunderii asupra unui proiect de lege in contextul obiectivelor avute in vedere de Guvern, astfel cum rezulta acestea din expunerea de motive a legii si din Programul de guvernare. Este evidenta intentia Guvernului de a accelera un proces care treneaza de peste 20 de ani si de a realiza o corelare a unui segment de legislatie, incident in domeniile supuse procesului de descentralizare. Masura in care acest demers este realizabil, astfel cum este reglementat in prezenta lege, formeaza obiectul analizei cu prilejul examinarii criticilor de neconstitutionalitate intrinseca formulate.
86. Prin urmare, Curtea constata ca legea criticata prevede luarea de masuri imediate, stabilind si termene ferme sub acest aspect, pentru elaborarea de acte subsecvente si protocoale de predare-primire a bunurilor prevazute in anexele la lege. Este, prin urmare, intrunit si criteriul referitor la aplicarea imediata a legii in cauza, stabilit, de asemenea, de Curtea Constitutionala in jurisprudenta sa. Discutabila este insa posibilitatea de a realiza in aceste termene, foarte scurte, masurile preconizate, aspect care antameaza insa neconstitutionalitatea intrinseca a legii, urmand a fi analizat in mod distinct.
87. In concluzie, obiectul reglementarii criticate este circumscris obiectivelor principale cuprinse in Programul de guvernare, a caror realizare impune adoptarea de masuri care se caracterizeaza printr-un anume grad de celeritate, respectiv prin imediata aplicabilitate, data fiind complexitatea in ansamblu a problematicii pe care o implica procesul de descentralizare administrativa. Astfel fiind, Curtea constata ca Guvernul si-a angajat raspunderea pe un proiect de lege cu respectarea dispozitiilor art. 114 din Constitutie si a criteriilor stabilite in jurisprudenta Curtii Constitutionale, astfel incat legea criticata, prin modul in care a fost adoptata, este conforma cu art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1), art. 102 alin. (1) si art. 114 si 147 din Constitutie.
88. Pentru considerentele enuntate, cu majoritate de voturi, Curtea respinge criticile de neconstitutionalitate extrinseca formulate si constata ca Legea privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica este constitutionala sub aspectul procedurii de adoptare.
II. Analiza criticilor de neconstitutionalitate intrinseca
(1) Aspecte generale
89. Obiectul de reglementare al legii criticate se deduce din titlul acesteia, care, potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, ParteaI, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificarile si completarile ulterioare, „cuprinde denumirea generica a actului, in functie de categoria sa juridica si de autoritatea emitenta, precum si obiectul reglementarii exprimat sintetic”. Asadar, in lipsa unor dispozitii generale ale legii care sa orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu, acesta fiind circumscris masurilor de descentralizare - cu tot ce aceasta implica sub aspectul transferului de competente si de bunuri de la nivel central la cel local -, precum si celor de reforma privind administratia publica.
90. Legea criticata cuprinde un numar de zece titluri; opt dintre acestea reglementeaza masuri de descentralizare in domeniul agriculturii si dezvoltarii rurale, al culturii, al turismului, al invatamantului preuniversitar, al mediului si schimbarilor climatice, al sanatatii, al tineretului si sportului, al transporturilor, in timp ce doua titluri vizeaza modificari ale Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006, cu modificarile si completarile ulterioare, si completarea Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publica, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv dispozitii tranzitorii si finale
(2) Masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale
(2.1) Critici referitoare la incalcarea art. 1 alin. (1) din Constitutie referitor la caracterul unitar al statului roman
91. Autorii obiectiei de neconstitutionalitate apreciaza ca masurile de descentralizare nu au fost fundamentate in mod corespunzator, astfel incat intregul „proces de descentralizare propus prin aceasta lege este de natura sa puna in cauza caracterul unitar al statului roman”.
92. Curtea retine ca aceasta critica este neintemeiata. De principiu, ca forma a structurii de stat, statul unitar se caracterizeaza prin existenta unei formatiuni statale unice si a unui singur rand de organe centrale de stat, aspecte care nu sunt puse in discutie prin legea criticata. Tot astfel, fiind vorba doar despre unele masuri de descentralizare, care privesc, practic, transformarea unor servicii publice deconcentrate in servicii descentralizate, cu mentinerea competentelor de legiferare, elaborare a strategiilor si control la nivel central, nu se poate retine nicio afectare a caracterului unitar al statului.
93. De asemenea, Curtea constata ca nu poate exista nicio antinomie intre art. 1 alin. (1) din Constitutie referitor la caracterul unitar al statului si art. 120 din Constitutie privind principiul descentralizarii, din contra ele se completeaza, obiectivul celui din urma fiind o mai buna administrare si gestionare a resurselor locale.
(2.2) Critici referitoare la incalcarea art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie cu privire la statul de drept, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor
94. Un prim aspect vizeaza obligatia legiuitorului de a respecta Legea-cadru a descentralizarii nr. 195/2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006, atunci cand adopta masuri care se circumscriu obiectului sau de reglementare. Acest act normativ stabileste reguli generale ale procesului de descentralizare, precum si aspecte vizand etapele necesare acestuia, ceea ce demonstreaza importanta pe care legiuitorul trebuie sa o confere procesului de descentralizare, precum si preocuparea acestuia de a asigura standarde de calitate a activitatii administratiei si a resurselor financiare necesare.
95. Analizand reglementarea criticata, Curtea retine ca adoptarea acesteia a fost realizata cu nerespectarea Legii-cadru nr. 195/2006, ceea ce se constituie intr-o incalcare a dispozitiilor art. 1 alin. (5) din Constitutie referitoare la obligatia de respectare a legilor.
96. In acest sens, Curtea constata ca legea criticata nu respecta art. 5 alin. (1) din Legea-cadru nr. 195/2006, care prevede ca „Transferul competentelor este fundamentat pe analize de impact si realizat pe baza unor metodologii specifice si a unor sisteme de indicatori de monitorizare, elaborate de catre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, in colaborare cu Ministerul Administratiei si Internelor si structurile asociative ale autoritatilor administratiei publice locale”.
97. Astfel, din analiza documentelor transmise Curtii Constitutionale de catre Guvern, prin Adresa inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 4.658 din 5 decembrie 2013, Curtea constata ca acestea, eterogene prin continut, vizeaza informari generale in privinta problematicii regionalizarii si descentralizarii, fundamentele procesului de regionalizare in Romania, istoricul descentralizarii in perioada 1991-2013, documente privind organizarea administrativ-teritoriala a Romaniei, rapoarte privind dezvoltarea economica, demografia, mediul, transporturile, dezvoltarea rurala, incluziunea/excluziunea sociala, tipuri functionale de localitati urbane si rurale, zone de influenta urbana, accesul populatiei la servicii de interes general, resurse naturale, potential energetic, ocuparea si utilizarea terenurilor, executia bugetelor locale, acte de reglementare primara sau secundara, analize de drept comparat in materie sau strategii elaborate in domenii partial descentralizate, precum si studii, prezentari si articole in domeniile regionalizarii si descentralizarii. De asemenea, a fost transmis Curtii si un „Document strategic privind masurile necesare accelerarii procesului de regionalizare - descentralizare in Romania 2013-2016”, fara ca acesta sa poata avea semnificatia juridica a unui studiu/analiza de impact.
98. Din cercetarea documentelor mentionate, Curtea constata ca acestea au fost redactate de-a lungul timpului intr-un cadru mai mult sau mai putin organizat, fiind reunite si, astfel, invocate ca fiind masuri pregatitoare ale procesului de descentralizare. in niciun caz nu se poate trage concluzia ca acestea ar reprezenta analizele de impact la care Legea-cadru nr. 195/2006 face referire. Din contra, denota o lipsa de corelare cu dispozitiile acesteia, ceea ce demonstreaza neindeplinirea obligatiei care incumba Guvernului si Parlamentului in temeiul art. 5 alin. (1) din Legea-cadru nr. 195/2006 de a realiza, respectiv de a adopta legea criticata pe analizele de impact necesare.
99. Tot astfel, art. 5 alin. (2) din Legea-cadru nr. 195/2006 prevede organizarea de „faze-pilot in vederea testarii si evaluarii impactului solutiilor propuse pentru descentralizarea competentelor pe care le exercita in prezent”, operatiune nerealizata in majoritatea domeniilor supuse reorganizarii.
100. De asemenea, art. 9 din Legea-cadru nr. 195/2006 prevede elaborarea unor standarde de cost pentru finantarea serviciilor publice si de utilitate publica descentralizate si standarde de calitate aferente asigurarii furnizarii acestora de catre autoritatile administratiei publice locale. Curtea retine insa ca in privinta domeniilor descentralizate prin prezenta lege nu au fost elaborate astfel de standarde nici macar la nivel estimativ; or, avand in vedere importanta si complexitatea acestora, elaborarea standardelor era necesar sa fie realizata anterior adoptarii prezentei legi.
101. in acelasi sens, transferul de competente reglementat prin legea supusa controlului de constitutionalitate nu respecta, sub aspectul claritatii, preciziei si previzibilitatii normei, cadrul general impus prin Legea-cadru nr. 195/2006. Potrivit art. 19-28 din aceasta lege, competentele pot fi exclusive, partajate si delegate. Pentru a se realiza o asemenea departajare stricta a acestora, legea ce cuprinde masuri de descentralizare trebuie sa fie clara, precisa si previzibila, astfel incat destinatarul normei sa isi poata adapta conduita in functie de ipoteza normativa a acesteia; or, legiuitorul nu a reusit sa se alinieze acestor exigente, astfel cum se va arata in cele ce urmeaza.
102. Asadar, in continuare, Curtea va puncta mai multe aspecte care vizeaza calitatea legii criticate cu privire la competentele descentralizate, pentru ca, ulterior, sa le raporteze la exigentele art. 1 alin. (5) din Constitutie.
A) Titlul II - Masuri de descentralizare in domeniul agriculturii si dezvoltarii rurale
103. Curtea observa ca, desi titlul II este denumit Masuri de descentralizare in domeniul agriculturii si dezvoltarii rurale, sunt neclare masurile de descentralizare operate in domeniul dezvoltarii rurale; astfel, ca urmare a reorganizarii directiilor pentru agricultura judetene, respectiv a municipiului Bucuresti prevazuta de art. 1 din titlul II al legii criticate, descentralizarea vizeaza numai aceste directii, nu si componenta lor initiala de dezvoltare rurala, care, in prezent, este o structura in cadrul Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale.
104. Curtea retine ca noile directii pentru agricultura judetene, respectiv a municipiului Bucuresti preiau, printre altele, activitatea camerelor agricole judetene, respectiv a municipiului Bucuresti aflate in subordinea consiliilor judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, institutii publice organizate potrivit prevederilor Hotararii Guvernului nr. 1.609/2009 privind infiintarea camerelor agricole judetene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanta agricola judetene, aflate in subordinea Agentiei Nationale de Consultanta Agricola, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 924 din 30 decembrie 2009, camere care, in urma intrarii in vigoare a legii criticate, se desfiinteaza. Curtea retine ca, potrivit art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1), (4) si (5) din Legea nr. 283/2010 privind camerele pentru agricultura, industrie alimentara, piscicultura, silvicultura si dezvoltare rurala, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 553 din 7 august 2012, cu modificarile si completarile ulterioare, camerele agricole judetene din subordinea consiliilor judetene se desfiinteaza, patrimoniul acestora preluandu-se de noile camerele agricole infiintate in temeiul acestei din urma legi, institutii private de interes public, nonprofit, cu personalitate juridica.
105. Astfel cum rezulta din expunerea de motive la Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 58/2013 pentru modificarea si completarea Legii nr. 283/2010 privind camerele pentru agricultura, industrie alimentara, piscicultura, silvicultura si dezvoltare rurala si pentru abrogarea art. II din Legea nr. 122/2012 pentru modificarea si completarea Legii nr. 283/2010 privind camerele pentru agricultura, silvicultura si dezvoltare rurala, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, „pana la finele trimestrului I al anului 2013 [...] trebuiau sa fie constituite noile structuri. [...] Ca urmare a faptului ca pana la aceasta data [data adoptarii/publicarii ordonantei de urgenta, respectiv 12 iunie 2013 - s.n.] nu au fost infiintate camerele agricole, structurile infiintate potrivit Hotararii Guvernului nr. 1.609/2009 isi continua activitatea fara a li se putea asigura resursele financiare necesare completarii veniturilor proprii pentru acoperirea cheltuielilor”. in consecinta, in momentul de fata, regimul juridic al camerelor agricole judetene, respectiv a municipiului Bucuresti este incert, iar trimiterea pe care legea criticata o face la Hotararea Guvernului nr. 1.609/2009 denota faptul ca vechile camere, cu intregul lor regim juridic, continua sa fiinteze, cele noi nefiind inca constituite, ceea ce echivaleaza cu faptul ca adoptarea legii supuse controlului Curtii ar avea drept rezultat abrogarea implicita a Legii nr. 283/2010, aspect omis de legea criticata.
106. Art. 2 alin. (2) din titlul II al legii criticate prevede posibilitatea noilor directii agricole judetene de a colabora cu Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale in activitatea de verificare, inspectie, control si monitorizare pe care acesta o desfasoara, activitate care nu vizeaza neaparat sfera de competenta a directiilor agricole judetene, ci, spre exemplu, modul de actiune al autoritatilor administratiei publice locale. in acest sens, exemplificativ, Curtea retine dispozitiile art. 2 alin. (1) din Hotararea Guvernului nr. 661/2001 privind procedura de eliberare a certificatului de producator, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 436 din 3 august 2001, cu modificarile si completarile ulterioare, care prevad ca certificatul de producator se elibereaza de catre primarii comunelor, oraselor, municipiilor si sectoarelor municipiului Bucuresti, in cel mult 15 zile de la data solicitarii, celor care indeplinesc conditiile prevazute de lege [taxa pentru eliberarea acestor certificate se stabileste de consiliile locale, potrivit art. 268 alin. (4) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 927 din 23 decembrie 2003, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si art. 8 alin. (1) din Hotararea Guvernului nr. 661/2001, cu modificarile si completarile ulterioare]. in aceste conditii, monitorizarea si controlul certificarii calitatii de producator, prevazute de art. 2 alin. (2) din titlul II al legii, vizeaza activitatea, mai precis, modul in care primarii comunelor, oraselor, municipiilor si sectoarelor municipiului Bucuresti isi indeplinesc atributiile. Or, o asemenea masura legislativa, pe de o parte, nu vizeaza masuri de descentralizare si, pe de alta parte, ar putea produce paralelisme legislative, avand in vedere art. 12 alin. (1) din Hotararea Guvernului nr. 661/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, referitor la activitatea de constatare si sanctionare a contraventiilor in acest domeniu, activitate realizata de catre imputernicitii prefectului si ai presedintelui consiliului judetean, ofiterii de politie sau de catre imputernicitii primarului, ai prefectului, ai presedintelui consiliului judetean, precum si de catre ofiterii si subofiterii de politie si gardienii publici, dupa caz.
107. Art. 5 din titlul II prevede: „Competentele privind reglementarea, politicile si strategiile nationale, precum si inspectia si controlul in domeniul agriculturii sunt exercitate de autoritatea centrala in domeniu, in scopul aplicarii unitare a politicilor si a strategiilor agricole nationale si ale Uniunii Europene, potrivit legii”. Atributii similare ale Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale sunt prevazute si in prezent la art. 2 alin. (1) lit. a) si b), precum si art. 3 lit. s) din Hotararea Guvernului nr. 725/2010 privind reorganizarea si functionarea Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, precum si a unor structuri aflate in subordinea acestuia, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 548 din 4 august 2010, cu modificarile si completarile ulterioare. insa, in contextul descentralizarii competentelor, legiuitorul nu poate proceda la reglementarea cu caracter general a competentelor de inspectie si control ale autoritatii centrale in sensul de a permite acesteia de a-si configura singura domeniile astfel controlate; din contra, continutul normativ al art. 5 din titlul II al legii ar trebui sa fie mult mai precis pentru a nu crea premisele unui conflict de competenta intre autoritatile administratiei publice centrale si locale.
108. Din cele de mai sus Curtea retine ca in domeniul agriculturii si dezvoltarii rurale, pe de o parte, nu se cunoaste exact nici regimul juridic al componentelor ce urmeaza a fi descentralizate si nici ratiunea pentru care anumite componente urmeaza sa fie descentralizate, iar altele nu (expunerea de motive a legii necuprinzand informatii in acest sens), iar, pe de alta parte, controlul exercitat de administratia publica centrala, datorita modului generic de redactare a textului, urmeaza sa vizeze nu numai activitatea structurii nou-create, ci si pe cea a unor autoritati ale administratiei publice locale.
109. In consecinta, Curtea constata ca titlul II al legii supuse controlului nu respecta exigentele constitutionale care privesc calitatea legii, sub aspectul claritatii, preciziei si previzibilitatii, astfel incat destinatarul normei nu cunoaste regimul juridic al institutiilor/autoritatilor care urmeaza a fi reorganizate, cu consecinte grave asupra organizarii si functionarii noilor structuri, si nici nu se cunosc exact activitatile caror institutii/autoritati publice sunt supuse controlului, verificarii sau monitorizarii. Or, este de principiu ca legea trebuie sa fie clara, precisa si previzibila; mai mult, avand in vedere importanta domeniului supus reglementarii, aceste cerinte trebuie sa fie respectate cu strictete pentru a nu determina o interpretare si aplicare divergenta a normei pe intreg teritoriul statului. Toate acestea demonstreaza o lipsa de coerenta a reglementarilor prezentate in raport cu cadrul juridic preexistent.
B) Titlul III - Masuri de descentralizare in domeniul culturii
110. Legea supusa controlului de constitutionalitate prevede un numar de 24 de atributii in sarcina directiilor judetene pentru cultura, respectiv a municipiului Bucuresti. Acestea sunt, in principal, preluari cu adaptarile impuse de noul cadru legislativ ale atributiilor actualelor directii pentru cultura judetene, care se regasesc atat in Hotararea Guvernului nr. 90/2010 privind organizarea si functionarea Ministerului Culturii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 116 din 22 februarie 2010, cu modificarile si completarile ulterioare, cat si in alte acte normative, spre exemplu, Ordonanta Guvernului nr. 43/2000 privind protectia patrimoniului arheologic si declararea unor situri arheologice ca zone de interes national, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 951 din 24 noiembrie 2006, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural mobil, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 828 din 9 decembrie 2008, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 938 din 20 noiembrie 2006, cu modificarile ulterioare, sau Legea muzeelor si colectiilor publice nr. 311/2003, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, ParteaI, nr. 927 din 15 noiembrie 2006, cu modificarile ulterioare.
111. Curtea observa ca legea supusa controlului de constitutionalitate modifica, sub aspectul competentelor, in mod expres, doar Legea nr. 422/2001, republicata, cu modificarile ulterioare, si Ordonanta Guvernului nr. 43/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. in aceste conditii si in lipsa unor norme exprese de modificare/abrogare, dupa caz, Curtea constata ca unele acte normative de reglementare primara fie au cunoscut modificari/abrogari implicite, fie exista un paralelism legislativ [spre exemplu, emiterea certificatului de descarcare de sarcina arheologica pentru siturile arheologice este reglementata deopotriva de art. 2 lit. p) din cap. I al titlului III, cat si de art. 13 lit. d) din Ordonanta Guvernului nr. 43/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare].
112. Cap. III din titlul III al legii modifica Legea nr. 422/2001, republicata, cu modificarile ulterioare, in vederea realizarii corelarilor determinate de reorganizarea directiilor judetene pentru cultura, respectiv a municipiului Bucuresti si de atributiile conferite acestora, cu consecinte si in privinta unor proceduri ca, de exemplu, clasarea/declasarea monumentelor istorice. in acest sens, s-a prevazut prin articolul unic pct. 12 al capitolului mentionat, care modifica art. 34 din Legea nr. 422/2001, republicata, cu modificarile ulterioare, reorganizarea comisiilor zonale ale monumentelor istorice in comisii judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, pe langa directiile judetene pentru cultura, respectiv a municipiului Bucuresti, ca organisme stiintifice de specialitate ale Comisiei Nationale a Monumentelor Istorice, fara personalitate juridica, cu rol consultativ in domeniul protejarii monumentelor istorice. O concluzie logica a reorganizarii comisiilor zonale in comisii judetene, in conditiile noii legi, ar fi multiplicarea numarului de comisii ca efect al descentralizarii, de la un numar de douasprezece (a se vedea art. 1 si 7 din Regulamentul de organizare si functionare a Comisiei Nationale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul ministrului culturii nr. 2.173/2013, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 211 din 15 aprilie 2013) la un numar de patruzeci si doua, insa, in continuare se observa ca acelasi articol unic pct. 12 al capitolului mentionat, prin modificarile aduse art. 34 alin. (2)-(5) din Legea nr. 422/2001, republicata, cu modificarile ulterioare, se refera in continuare la organizarea comisiilor zonale, colaborarea cu comisiile zonale, componenta comisiilor zonale sau atributiile comisiilor zonale.
113. Prin urmare, Curtea constata ca titlul III al legii criticate nu respecta exigentele constitutionale ale art. 1 alin. (5) prin prisma faptului ca, pe de o parte, opereaza modificari/completari/abrogari implicite ale cadrului normativ in vigoare, iar, pe de alta parte, reglementeaza in mod confuz problema directiilor judetene pentru cultura, respectiv a municipiului Bucuresti, destinatarul normei necunoscand daca subzista in continuare comisiile zonale, daca noile comisii judetene infiintate au competente la nivelul judetului sau, desi judetene, au competente zonale.
C) Titlul IV - Masuri de descentralizare in domeniul turismului
114. Modificarea operata art. 20 alin. (1) lit. d) din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998 privind organizarea si desfasurarea activitatii de turism in Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 309 din 26 august 1998, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 755/2001, cu modificarile ulterioare, se refera la acordarea unui rol deliberativ consiliului judetean in privinta omologarii traseelor turistice si a partiilor de schi, mentinandu-se atributia consiliului local de a participa la aceasta activitate [noul text al art. 20 alin. (3) lit. c) din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 755/2001, cu modificarile ulterioare].
115. Totusi, art. 13 din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 755/2001, cu modificarile ulterioare, recent modificat prin articolul unic pct. 1 din Legea nr. 282/2013 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 25/2010 pentru modificarea Ordonantei Guvernului nr. 58/1998 privind organizarea si desfasurarea activitatii de turism in Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 677 din 4 noiembrie 2013, prevede ca „Omologarea partiilor si traseelor de schi pentru agrement, precum si a traseelor turistice montane se face de catre Autoritatea Nationala pentru Turism impreuna cu consiliile judetene pe raza carora se afla acestea, conform procedurilor elaborate de Autoritatea Nationala pentru Turism si aprobate prin hotarare a Guvernului”. in prezent, in completarea acestei norme, art. 20 alin. (1) lit. d) din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998 prevede ca atat consiliile judetene, cat si cele locale participa la omologarea traseelor turistice si a partiilor de schi.
116. Asadar, Curtea constata existenta in cuprinsul aceluiasi act normativ a doua reglementari cu caracter antinomic - daca la art. 13 omologarea partiilor si traseelor de schi pentru agrement, precum si a traseelor turistice montane se face de catre Autoritatea Nationala pentru Turism impreuna cu consiliile judetene pe raza carora se afla acestea, la art. 20 alin. (1) lit. d) aceeasi activitate se realizeaza si de catre consiliile judetene.
117. In consecinta, Curtea constata ca, in privinta activitatii mentionate, ambele autoritati capata rol decizional; or, pentru realizarea aceleiasi activitati, doua autoritati ale administratiei publice nu pot avea, deopotriva, competente decizionale. Acest lucru ar echivala cu un arbitrariu, in sensul ca autoritatea centrala si locala vor actiona in mod concurent. Mai mult, aceeasi activitate nu poate, in acelasi timp, sa tina atat de competenta decizionala a autoritatii administratiei publice centrale, cat si de cea locala. De aceea, legiuitorul ar fi trebuit sa reglementeze intr-un mod clar, precis si previzibil conditiile in care se exercita activitatea mentionata, precum si autoritatile publice implicate in realizarea sa.
118. Legea supusa controlului de constitutionalitate modifica art. 20 alin. (1) lit. g) din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 755/2001, cu modificarile ulterioare, in sensul ca, dupa caz, consiliul judetean/Consiliul General al Municipiului Bucuresti autorizeaza functionarea pensiunilor, activitatile ghizilor de turism, centrele de informare si promovare turistica, structurile de primire turistica si unitatile de alimentatie publica situate in unitatile administrativ-teritoriale si in statiuni turistice, in conditiile legii.
119. in acest context, se impune a se stabili daca autorizarea functionarii pensiunilor, respectiv a structurilor de primire turistica si a unitatilor de alimentatie publica situate in unitatile administrativ-teritoriale si in statiuni turistice sunt operatiuni juridice distincte sau este vorba de o necorelare terminologica.
120. Astfel, Curtea procedeaza la o analiza a solutiei legislative preconizate in privinta art. 20 alin. (1) lit. g) din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 755/2001, cu modificarile ulterioare, raportat la urmatoarele dispozitii normative:
- art. 2 lit. d) din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 755/2001, cu modificarile ulterioare, referitor la definitia structurii de primire turistica;
- art. 1 si art. 4 alin. (4) si (8) din Hotararea Guvernului nr. 1.267/2010 privind eliberarea certificatelor de clasificare, a licentelor si brevetelor de turism, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 866 din 23 decembrie 2010, cu modificarile si completarile ulterioare, referitor la institutia publica responsabila in domeniul turismului de a elibera certificate de clasificare pentru structurile de primire turistice, respectiv la procedura eliberarii autorizatiei provizorii de functionare pentru structurile de primire turistice;
- art. 2 lit. b) si c) din Normele metodologice privind eliberarea certificatelor de clasificare a structurilor de primire turistice cu functiuni de cazare si alimentatie publica, a licentelor si brevetelor de turism, aprobate prin Ordinul presedintelui Autoritatii Nationale pentru Turism nr. 65/2013, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 353 si 353 bis din 14 iunie 2013;
- art. 1 din Hotararea Guvernului nr. 843/1999 privind incadrarea pe tipuri a unitatilor de alimentatie publica neincluse in structurile de primire turistice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 510 din 21 octombrie 1999;
- art. 268 alin. (5) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare;
- art. 17 alin. (1) din Legea nr. 359/2004 privind simplificarea formalitatilor la inregistrarea in registrul comertului a persoanelor fizice, asociatiilor familiale si persoanelor juridice, inregistrarea fiscala a acestora, precum si la autorizarea functionarii persoanelor juridice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 839 din 13 septembrie 2004, cu modificarile si completarile ulterioare, referitor la procedura de autorizare a functionarii.
121. Astfel, Curtea constata ca structurile de primire turistica si unitatile alimentare (indiferent daca au sau nu functie turistica) vor fi autorizate de consiliul judetean. „Procedura autorizarii”
pare a fi o chestiune diferita de procedura eliberarii autorizatiei provizorii de functionare si a certificatului de clasificare, aceste din urma operatiuni fiind la indemana institutiei publice responsabile in domeniul turismului, de procedura de autorizare a functionarii prevazute de Legea nr. 359/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, cat si de autorizatia privind desfasurarea activitatii de alimentatie publica; asadar, „procedura autorizarii” prevazuta de noua reglementare apare ca fiind una complementara procedurilor de autorizare anterior mentionate. Mai mult, din textul legii criticate, intrucat se trateaza distinct pensiunea de structura de primire turistica, rezulta ca, prin derogare de la Legea nr. 359/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, autorizatia de functionare a pensiunilor nu se va mai emite de Oficiul Registrului Comertului, ci de consiliul judetean, chiar daca si pensiunea este o structura de primire turistica.
pare a fi o chestiune diferita de procedura eliberarii autorizatiei provizorii de functionare si a certificatului de clasificare, aceste din urma operatiuni fiind la indemana institutiei publice responsabile in domeniul turismului, de procedura de autorizare a functionarii prevazute de Legea nr. 359/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, cat si de autorizatia privind desfasurarea activitatii de alimentatie publica; asadar, „procedura autorizarii” prevazuta de noua reglementare apare ca fiind una complementara procedurilor de autorizare anterior mentionate. Mai mult, din textul legii criticate, intrucat se trateaza distinct pensiunea de structura de primire turistica, rezulta ca, prin derogare de la Legea nr. 359/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, autorizatia de functionare a pensiunilor nu se va mai emite de Oficiul Registrului Comertului, ci de consiliul judetean, chiar daca si pensiunea este o structura de primire turistica.
122. Rezulta in mod evident ca norma este lipsita de previzibilitate prin generalizarea unor termeni carora legislatia in materie le acorda un inteles exact, propriu, nesusceptibil de interpretari. Relativizarea sensului juridic al termenilor folositi determina aparitia unor notiuni improprii care nu se mai integreaza in domeniul legislativ reglementat, destinatarul normei fiind pus in situatia de a nu mai cunoaste obligatiile legale care ii incumba, ceea ce creeaza premisele aplicarii discretionare a legii de catre autoritatile publice.
123. Cu privire la ghizii de turism, Curtea constata ca, in prezent, art. 2 alin. (3) din Hotararea Guvernului nr. 305/2001 privind atestarea si utilizarea ghizilor de turism, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 140 din 21 martie 2001, cu modificarile si completarile ulterioare, prevede ca cetatenii romani pot exercita profesia de ghid de turism daca poseda un atestat de ghid de turism eliberat de Ministerul Turismului, in baza certificatului de calificare obtinut in urma absolvirii unui curs de calificare la Centrul National de invatamant Turistic (C.N.I.T.) sau la alte institutii autorizate din Romania. Norma supusa controlului se refera insa la autorizarea activitatii ghizilor de turism, si nu la o eventuala autorizare a exercitarii profesiei de ghid. Asadar, se ridica problema de a stabili daca ghidul de turism atestat trebuie sa obtina si o autorizatie pentru activitatile pe care le presteaza sau este doar o lipsa de rigoare legislativa si textul se refera la faptul ca atestatul de ghid de turism este inlocuit cu o autorizatie emisa de consiliul judetean. in aceste conditii, Curtea constata ca legiuitorul opereaza cu o terminologie neunitara, contrar unei bune tehnici legislative.
124. In privinta centrelor nationale de informare si promovare turistica, conform Hotararii Guvernului nr. 9/2013 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale pentru Turism, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 40 din 18 ianuarie 2013, cu modificarile ulterioare, coroborate cu Normele metodologice privind acreditarea centrelor nationale de informare si promovare turistica, aprobate prin Ordinul ministrului pentru intreprinderi mici si mijlocii, comert, turism si profesii liberale nr. 1.096/2008, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 658 din 18 septembrie 2008, Curtea observa ca acestea sunt acreditate de catre Autoritatea Nationala pentru Turism, la cererea consiliilor locale si consiliilor judetene in subordinea carora acestea functioneaza. Tot notiunile de „national” si „acreditare” sunt utilizate si in art. 10 din Hotararea Guvernului nr. 852/2008 pentru aprobarea normelor si criteriilor de atestare a statiunilor turistice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 613 din 20 august 2008, cu modificarile si completarile ulterioare. Rezulta ca, potrivit noului text, s-ar putea infiinta si centre de informare si promovare turistica locale si ca ele vor fi autorizate distinct de procedura acreditarii in privinta centrelor nationale.
125. Cu privire la reglementarea atributiei de la lit. i), Curtea constata ca, potrivit acesteia, consiliul judetean asigura clasificarea structurilor de primire turistica potrivit legislatiei in vigoare, in conditiile legii. in prezent, potrivit art. 2 alin. (1) lit. e) din Hotararea Guvernului nr. 9/2013, cu modificarile ulterioare, clasificarea structurilor de primire turistice este realizata de Autoritatea Nationala pentru Turism. Verbul „a asigura”
inseamna „a oferi o garantie pentru infaptuirea unui lucru; a face ca infaptuirea sa fie sigura; a pregati ceva in mod sigur, durabil; a garanta”. in aceste conditii, Curtea nu poate aprecia daca actiunea sau decizia nemijlocita de clasificare continua sa apartina Autoritatii Nationale pentru Turism sau este preluata de consiliul judetean.
inseamna „a oferi o garantie pentru infaptuirea unui lucru; a face ca infaptuirea sa fie sigura; a pregati ceva in mod sigur, durabil; a garanta”. in aceste conditii, Curtea nu poate aprecia daca actiunea sau decizia nemijlocita de clasificare continua sa apartina Autoritatii Nationale pentru Turism sau este preluata de consiliul judetean.
126. Referitor la atributia consiliului judetean prevazuta la lit.j), potrivit careia acesta „autorizeaza activitatile de agrement nautic, activitatile turistice pe plaja si activitatile ecoturistice, in conditiile legii”, Curtea, analizand art. 14 din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 755/2001, cu modificarile ulterioare, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 19/2006 privind utilizarea plajei Marii Negre si controlul activitatilor desfasurate pe plaja, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 220 din 10 martie 2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 274/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, si Normele metodologice privind autorizarea plajelor in scop turistic, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltarii regionale si turismului nr. 1.204/2010, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 236 din 14 aprilie 2010, constata ca notiunea de „activitati turistice pe plaja” este ambigua, neputandu-se cunoaste, in mod cert, daca norma se refera fie la eliberarea autorizatiei turistice pentru plaja, caz in care aceasta se va acorda de consiliul judetean, fie la autorizarea unor activitati turistice suplimentare, neprecizate, pe plaja, distinct de cele la care ar fi indreptatit utilizatorul, si anume titularul autorizatiei turistice pentru plaja.
127. Nu in ultimul rand, Curtea, cu referire la activitatea consiliilor locale, constata ca, in mod recurent, se ridica problema competentei infiintarii de centre de informare turistica in localitatile cu activitate turistica (de interes national/local) in conditiile in care reglementarile in vigoare mentionate anterior se refera la centrele nationale de informare si promovare turistica.
128. Cele expuse mai sus denota grave probleme de tehnica legislativa cu repercusiuni asupra calitatii legii, destinatarul normei, fie persoane fizice sau juridice, fie autoritati ale administratiei publice centrale sau locale neputand cunoaste, in mod obiectiv si rational, conduita pe care trebuie sa o adopte in raport cu ipoteza normativa echivoca a legii. O atare modalitate de redactare a textului creeaza premisele unei aplicari discretionare a legii de catre autoritatile publice in dauna persoanelor fizice sau juridice, dupa caz, si infrangerea art. 1 alin. (5) din Constitutie, demonstrand o lipsa de coerenta a reglementarilor prezentate in raport cu cadrul juridic preexistent.
D) Titlul V - Masuri de descentralizare in domeniul invatamantului preuniversitar
129. Titlul V al legii supuse controlului de constitutionalitate mentine numai Palatul National al Copiilor ca unitate conexa a Ministerului Educatiei Nationale, in timp ce palatele si cluburile copiilor si elevilor sunt excluse din aceasta categorie, fara insa, a se stabili subordonarea acestora fata de vreo autoritate publica, ci doar faptul ca sunt in finantarea autoritatilor administratiei publice locale [art. I pct. 2 al titlului V]. Transferul acestora la nivelul autoritatilor administratiei publice locale nu este reglementat in mod explicit, ci rezulta doar pe cale de interpretare a dispozitiilor art. I pct. 6 referitor la modificarea art. 112 alin. (2)-(4) din Legea educatiei nationale nr. 1/2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, cu modificarile si completarile ulterioare, care prevede ca terenurile si cladirile apartinand cluburilor copiilor si elevilor fac parte din domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale, in administrarea consiliilor locale, iar cele ale palatelor copiilor din domeniul public al judetului sau al municipiului Bucuresti, in administrarea consiliilor judetene sau al consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti, dupa caz, art. I pct. 7 referitor la introducerea alin. (31) in cadrul art. 259 din Legea nr. 1/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, care reglementeaza numirea directorilor unitatilor destinate activitatilor extracurriculare si art. II referitor la transferul de bunuri realizat in conditiile anexei nr. 3 la lege.
130. Modificarea art. 259 din Legea nr. 1/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, vizeaza procedura de numire a „directorilor unitatilor destinate activitatilor extracurriculare transferate la nivelul autoritatilor administratiei publice locale”, fara a se mentiona titularul dreptului de numire in functie, spre deosebire de celelalte alineate ale art. 259 din Legea nr. 1/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, care prevad in mod expres titularul dreptului de a numi in functie.
131. Art. II din titlul V cuprinde o terminologie improprie, intrucat echivaleaza unitatile de invatamant pentru activitati extrascolare (palatele si cluburile copiilor) cu bunurile imobile in care acestea isi desfasoara activitatea. Or, unitatile de invatamant au un regim juridic propriu, reglementat prin Legea nr. 1/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, si nu se confunda cu bunurile imobile mentionate mai sus, astfel incat reglementarea transferului intradomenial al unitatilor de invatamant este inadecvata; transferul ar putea privi, eventual, bunurile acestora.
132. in consecinta, impreciziile mentionate afecteaza calitatea reglementarii normative a titlului V al legii criticate, ceea ce atrage incalcarea art. 1 alin. (5) din Constitutie.
E) Titlul VI - Masuri de descentralizare in domeniul mediului si schimbarilor climatice
133. Curtea remarca faptul ca sub titlul „Masuri de descentralizare in domeniul mediului si schimbarilor climatice”
se releva o reglementare eterogena, care reuneste modificari si completari ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 195/2005 privind protectia mediului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.196 din 30 decembrie 2005, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 265/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, norme distincte referitoare la directiile judetene pentru protectia mediului, norme distincte referitoare la pescuit si acvacultura, modificari si completari ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul si acvacultura, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 180 din 10 martie 2008, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 317/2009, cu modificarile si completarile ulterioare, modificari si completari, ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 19/2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 274/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, modificari si completari ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 107/2002 privind infiintarea Administratiei Nationale „Apele Romane”, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 691 din 20 septembrie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 404/2003, cu modificarile si completarile ulterioare.
se releva o reglementare eterogena, care reuneste modificari si completari ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 195/2005 privind protectia mediului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.196 din 30 decembrie 2005, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 265/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, norme distincte referitoare la directiile judetene pentru protectia mediului, norme distincte referitoare la pescuit si acvacultura, modificari si completari ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul si acvacultura, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 180 din 10 martie 2008, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 317/2009, cu modificarile si completarile ulterioare, modificari si completari, ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 19/2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 274/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, modificari si completari ale Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 107/2002 privind infiintarea Administratiei Nationale „Apele Romane”, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 691 din 20 septembrie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 404/2003, cu modificarile si completarile ulterioare.
134. Examinand textul art. 5 din capitolul III al titlului analizat, Curtea constata o reglementare cel putin contradictorie: pe de o parte, alin. (1) al art. 5 prevede infiintarea structurilor pentru pescuit si acvacultura cu preluarea personalului structurilor teritoriale aflate in subordinea Agentiei Nationale pentru Pescuit si Acvacultura in cadrul aparatului de specialitate al consiliilor judetene, fara distinctie sau derogare, iar, pe de alta parte, alin. (2) prevede ca pot fi infiintate astfel de structuri in judetele in care nu exista structuri teritoriale. Asadar, problema care se ridica in acest caz consta in a sti cate astfel de structuri vor exista (pentru ca, in acelasi timp, acestea „se infiinteaza” si „pot fi infiintate”), mai ales ca acelasi text al art. 5 alin. (2) impune si „incadrarea in numarul total de posturi ocupate, la data intrarii in vigoare a prezentei legi”.
135. Modificarile si completarile aduse Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 19/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, ca si ale Ordonantei de urgenta ale Guvernului nr. 107/2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 404/2003, cu modificarile si completarile ulterioare, reprezinta consecinta trecerii plajelor cu destinatie turistica „in administrarea autoritatilor administratiei publice locale”. Problema pe care o ridica modul de redactare a acestor modificari (capitolele V, VI si VII ale titlului analizat) consta in lipsa de precizie, claritate si previzibilitate a ipotezei normei juridice in raport cu anexa nr. 6 la lege, intrucat nu se intelege daca in privinta plajelor identificate in anexa are loc o trecere a acestora din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale sau numai constituirea unui drept de administrare in favoarea autoritatilor administratiei publice locale.
136. Pentru cele de mai sus expuse, Curtea constata incalcarea art. 1 alin. (5) din Constitutie si cu privire la acest titlu al legii.
F) Titlul VII - Masuri de descentralizare in domeniul sanatatii
137. Noul text al art. 12 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificarile si completarile ulterioare, prevede ca „pe langa directiile de sanatate publica judetene si a municipiului Bucuresti functioneaza, ca activitati” centrele de diagnostic si tratament si centrele medicale, precum si centrele judetene de intretinere si reparare a aparaturii medicale si policlinicile cu plata. Este o preluare a solutiei de principiu a dispozitiilor poz. A) pct. I.1. din anexa nr. 2 (Lista cuprinzand unitatile cu personalitate juridica aflate in subordinea, sub autoritatea sau in coordonarea Ministerului Sanatatii) din Hotararea Guvernului nr. 144/2010 privind organizarea si functionarea Ministerului Sanatatii, cu modificarile si completarile ulterioare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 139 din 2 martie 2010, fara, insa, a se preciza daca aceste unitati se organizeaza in subordinea directiilor de sanatate publica judetene si a municipiului Bucuresti, ci „pe langa” acestea. Asadar, notiunea folosita este improprie sub aspectul pozitionarii administrative a centrelor de diagnostic si tratament si centrelor medicale, precum si a centrelor judetene de intretinere si reparare a aparaturii medicale si a policlinicilor cu plata.
138. Prin modificarile aduse art. 171 din Legea nr. 95/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, nu se prevede autoritatea competenta sa numeasca „conducatorii” directiilor de sanatate publica, textul prevazand doar ca acestia sunt numiti in conditiile legii. De asemenea, s-a inlaturat termenul de 30 de zile in care directorul coordonator sau directorul coordonator adjunct care se afla in stare de incompatibilitate sau in conflict de interese era obligat sa inlature motivele de incompatibilitate ori de conflict de interese, care ar fi atras rezilierea de plin drept a contractului de management. Noul act normativ nu prevede sanctiunea aplicabila „conducatorilor”
directiilor de sanatate publica de la data aparitiei conflictului de interese/incompatibilitatii. Chiar daca acestia sunt supusi evaluarii conflictelor de interese/incompatibilitatii potrivit prevederilor generale in materie, respectiv Legea nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, cu modificarile ulterioare, efectele juridice ale raportului de evaluare de constatare a conflictului de interese/incompatibilitatii sunt imprecis reglementate, in sensul absentei sanctiunii.
directiilor de sanatate publica de la data aparitiei conflictului de interese/incompatibilitatii. Chiar daca acestia sunt supusi evaluarii conflictelor de interese/incompatibilitatii potrivit prevederilor generale in materie, respectiv Legea nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, cu modificarile ulterioare, efectele juridice ale raportului de evaluare de constatare a conflictului de interese/incompatibilitatii sunt imprecis reglementate, in sensul absentei sanctiunii.
139. Asadar, caracterul imprecis si vag al reglementarii determina incertitudini juridice cu privire la structura directiilor de sanatate publica judetene si la statutul „conducatorilor”
acestora, incalcandu-se, astfel, art. 1 alin. (5) din Constitutie referitor la calitatea legii.
acestora, incalcandu-se, astfel, art. 1 alin. (5) din Constitutie referitor la calitatea legii.
G) Titlul VIII - Masuri de descentralizare in domeniul tineretului si sportului
140. Curtea constata ca articolul unic alin. (7) din capitolul I al titlului VIII din legea criticata, potrivit caruia „Casele de cultura ale studentilor, salile de sport si cluburile sportive care functioneaza pe raza unitatilor administrativ-teritoriale fac parte din domeniul public al acestora si sunt administrate de consiliile judetene, respectiv de consiliile locale, dupa caz, (...)”, cuprinde o terminologie improprie. Astfel, casele de cultura ale studentilor si cluburile sportive sunt institutii publice cu personalitate juridica in subordinea Autoritatii Nationale pentru Tineret si in coordonarea Agentiei pentru Sprijinirea Studentilor [art. 1 din Hotararea Guvernului nr. 801/2004 privind organizarea si functionarea caselor de cultura ale studentilor si a Complexului Cultural Sportiv Studentesc „Tei”, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 488 din 31 mai 2004], respectiv persoane juridice, infiintate ca institutii publice in subordinea organelor administratiei de stat [art. 29 alin. (1) din Legea nr. 69/2000, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 200 din 9 mai 2000, cu modificarile si completarile ulterioare]. Or, institutiile publice nu pot face parte din domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale, ci eventual bunurile acestora.
141. Legea nu dispune cu privire la subordonarea caselor de cultura ale studentilor. De asemenea, nedispunandu-se nimic cu privire la Complexul Cultural Sportiv Studentesc „Tei” acesta ramane in continuare in subordinea Autoritatii Nationale pentru Tineret si in coordonarea Agentiei pentru Sprijinirea Studentilor (a se vedea si Hotararea Guvernului nr. 801/2004).
142. Referitor la numirea conducatorilor directiilor judetene pentru sport si tineret, respectiv a municipiului Bucuresti, Curtea observa ca nu este indicat titularul dreptului de numire. in actuala reglementare, conform art. 4 din Ordonanta Guvernului nr. 15/2010 privind unele masuri de reorganizare a activitatilor de tineret si sport, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 512 din 22 iulie 2010, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 268/2011, coroborat cu art. 4 din Hotararea Guvernului nr. 776/2010 privind organizarea si functionarea directiilor judetene pentru sport si tineret, respectiv a Directiei pentru Sport si Tineret a Municipiului Bucuresti, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 558 din 9 august 2010, conducerea directiilor judetene pentru sport si tineret, respectiv a Directiei pentru Sport si Tineret a Municipiului Bucuresti este asigurata de un director executiv numit in conditiile legii prin ordin al presedintelui Autoritatii Nationale pentru Sport si Tineret.
143. Atributiile acestor directii sunt prevazute la articolul unic alin. (5) al capitolului I din titlul VIII al legii supuse controlului de constitutionalitate. Curtea observa ca lit. o) si s) ale acestui text contin aceeasi solutie legislativa, ele repetandu-se, ceea ce este inadmisibil intr-o buna tehnica legislativa.
144. Caracterul lacunar si vag al reglementarii este de natura a atrage incalcarea art. 1 alin. (5) din Constitutie referitor la calitatea legii. Nu in ultimul rand, Curtea sesizeaza neglijenta nepermisa in redactarea unui act normativ cu referire directa la repetarea in cadrul aceluiasi articol al legii a unei atributii a directiilor judetene pentru sport si tineret, respectiv a municipiului Bucuresti,
H) Titlul IX - Masuri de descentralizare in domeniul transporturilor
145. Teza intai a art. 1 alin. (1) din cadrul titlului IX reglementeaza posibilitatea transferului cu titlu gratuit din proprietatea privata a statului in proprietatea privata a municipiului Bucuresti, la cererea autoritatii publice locale competente, a pachetului de actiuni pe care statul roman il detine la S.C. Metrorex - S.A. din Bucuresti. Metrorex este organizata ca societate comerciala pe actiuni, care, potrivit art. 1 alin. (3) din Hotararea Guvernului nr. 482/1999 privind infiintarea Societatii Comerciale de Transport cu Metroul Bucuresti „Metrorex” - S.A., publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 293 din 24 iunie 1999, desfasoara, in principal, activitati de interes public si strategic. Actionarul Metrorex este statul, care detine 100% din actiunile acestei societati, iar Metrorex se afla in subordinea Ministerului Transporturilor.
146. Trecerea actiunilor acestei societati in proprietatea privata a municipiului Bucuresti nu reprezinta o masura de descentralizare in sensul art. 2 lit. l) din Legea-cadru nr. 195/2006, potrivit caruia descentralizarea reprezinta transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale sau catre sectorul privat. Or, vanzarea de actiuni sau, cum este in cazul de fata, trecerea cu titlu gratuit a acestora in proprietatea privata a unei unitati administrativ-teritoriale reprezinta mai degraba un act de dispozitie cu privire la capitalul social al societatii, dar, in niciun caz, o asemenea operatiune juridica, care pana la urma se supune regimului general al societatilor, astfel cum acestea sunt reglementate in Legea societatilor nr. 31/1990, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.066 din 17 noiembrie 2004, cu modificarile si completarile ulterioare, nu poate intruni elementele constitutive ale unei masuri de descentralizare. Actele de dispozitie cu privire la vanzarea/cesionarea actiunilor Metrorex nu tin de competenta de legiferare a Parlamentului, ci de cea de administrare a bunurilor proprietate publica/privata a statului, care apartine, in mod exclusiv, Guvernului. Numai acesta are competenta de a emite un act individual, pe calea unei hotarari, adoptate in temeiul art. 108 din Constitutie, care sa vizeze o astfel de transmitere a dreptului de proprietate.
147. Asadar, Curtea constata ca exista o necorelare terminologica intre titlul legii si denumirea titlului IX, pe de o parte, si continutul normativ concret al art. 1 din titlul IX, ceea ce echivaleaza cu o incalcare a prevederilor art. 41 si art. 56 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, contrar art. 1 alin. (5) din Constitutie. in fine, Curtea retine ca este de la sine inteles faptul ca titlul reglementarii orienteaza intregul act normativ, neputandu-se, precum in cazul de fata, disimula crearea premiselor necesare transferului cu titlu gratuit al unor actiuni intr-o masura de descentralizare.
148. Analiza dispozitiilor de mai sus demonstreaza o deviere a legiuitorului de la urmatoarele texte legale din materia tehnicii legislative:
- art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit caruia „(1) Proiectul de act normativ trebuie sa instituie reguli necesare, suficiente si posibile care sa conduca la o cat mai mare stabilitate si eficienta legislativa. [...]”;
- art. 13 lit. a) din Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, care prevede ca „Actul normativ trebuie sa se integreze organic in sistemul legislatiei, scop in care:
a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelasi nivel, cu care se afla in conexiune; [...]”;
- art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, potrivit caruia „(1) Actele normative trebuie redactate intr-un limbaj si stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar si precis, care sa excluda orice echivoc, (...)”;
- art. 37 alin. (1) si (2) din Legea nr. 24/2000, conform caruia „(1) in limbajul normativ aceleasi notiuni se exprima numai prin aceiasi termeni
(2) Daca o notiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea intelesuri diferite, semnificatia acestuia in context se stabileste prin actul normativ ce le instituie, in cadrul dispozitiilor generale sau intr-o anexa destinata lexicului respectiv, si devine obligatoriu pentru actele normative din aceeasi materie.”;
- art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, potrivit caruia „(1) Titlul actului normativ cuprinde denumirea generica a actului, in functie de categoria sa juridica si de autoritatea emitenta, precum si obiectul reglementarii exprimat sintetic.”;
- art. 56 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, care prevede ca „(2) Titlurile, capitolele si sectiunile se denumesc prin exprimarea sintetica a reglementarilor pe care le cuprind.”.
(2.3) Critici referitoare la incalcarea art. 102 alin. (1) din Constitutie cu privire la rolul Guvernului
149. Autorii obiectiei de neconstitutionalitate considera ca legea criticata nu este de natura sa determine asigurarea coerenta a conducerii generale a administratiei publice. Astfel cum s-a aratat la paragrafele 94-148 ale prezentei decizii, reglementarea sufera sub aspectul coerentei si al corelarii cu ansamblul actelor normative incidente in materie.
150. Cat priveste, insa, modul in care Guvernul intelege sa isi exercite competenta sa proprie de realizare a politicii interne a tarii si a conducerii generale a administratiei publice, Curtea constata ca o asemenea analiza vizeaza mai mult aspecte de oportunitate a masurilor pe care Guvernul a inteles sa le reglementeze prin legea criticata; or, controlul acestora excedeaza rolului si misiunii Curtii Constitutionale.
(2.4) Critici cu privire la incalcarea art. 120-122 din Constitutie referitoare la administratia publica locala (Principii de baza, Autoritati comunale si orasenesti, Consiliul judetean)
151. Prin Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003, Curtea Constitutionala s-a pronuntat din oficiu, in temeiul art. 144 [devenit, dupa revizuirea si republicarea Constitutiei, art. 146] lit. a) teza a doua din Constitutie, asupra unei initiative de revizuire a Constitutiei, prilej cu care a stabilit ca „includerea exclusiva in Constitutie a principiului deconcentrarii administrative elimina posibilitatea coexistentei sale cu principiul descentralizarii, care vizeaza nu doar autoritatile administratiei publice locale, ci si serviciile publice. in aceste conditii, Curtea Constitutionala apreciaza ca redactarea art. 119 urmeaza sa sufere o modificare, in sensul supunerii administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale atat principiului deconcentrarii, cat si celui al descentralizarii administratiei publice, una dintre formele de manifestare a acestui principiu fiind autonomia locala”.
152. In consecinta, ca urmare a deciziei Curtii, textul constitutional a fost modificat prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, ceea ce inseamna ca in sistemul constitutional romanesc cele doua concepte pot coexista, neexcluzandu-se reciproc.
153. Noile competente prevazute de legea supusa controlului de constitutionalitate si transferate autoritatilor publice locale urmeaza sa fie exercitate, direct sau indirect, de consiliul judetean sau Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa caz. Consiliul judetean este definit la art. 122 alin. (1) din Constitutie ca fiind „[ ] autoritatea administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean”. Aceasta prevedere constitutionala este completata prin dispozitiile art. 91 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificarile si completarile ulterioare (a se vedea, in acest sens, si Decizia nr. 433 din 26 martie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 303 din 8 mai 2009), care la alin. (1) prevede atributiile consiliului judetean, acestea constand in: „a) atributii privind organizarea si functionarea aparatului de specialitate al consiliului judetean, ale institutiilor si serviciilor publice de interes judetean si ale societatilor comerciale si regiilor autonome de interes judetean;
b) atributii privind dezvoltarea economico-sociala a judetului;
c) atributii privind gestionarea patrimoniului judetului;
d) atributii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;
e) atributii privind cooperarea interinstitutionala;
f) alte atributii prevazute de lege.”
154. Asadar, consiliul judetean are atributii in gestionarea serviciilor publice din subordine, sens in care, conform art. 91 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, asigura, potrivit competentelor sale si in conditiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judetean, sprijina, in conditiile legii, activitatea cultelor religioase, emite avizele, acordurile si autorizatiile date in competenta sa prin lege si acorda consultanta in domenii specifice, in conditiile legii, unitatilor administrativ-teritoriale din judet, la cererea acestora.
155. In legatura cu art. 122 din Constitutie privind consiliul judetean, Curtea a constatat in jurisprudenta sa ca „textul respectiv confera acestuia «coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean» si prevede ca «functioneaza in conditiile legii», ceea ce nu este incompatibil cu obligatia de a organiza un serviciu public de interes judetean, stabilita printr-un act normativ cu putere de lege. Acest serviciu intereseaza in mod evident si consiliile comunale si orasenesti, intrucat asigura protectia plantelor si carantina fitosanitara in intregul judet, respectiv in municipiul Bucuresti” (Decizia nr. 347 din 18 decembrie 2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 62 din 29 ianuarie 2002).
156. In aceste conditii, Curtea constata, de principiu, ca transferul competentelor exercitate de ministere/organe de specialitate ale administratiei publice centrale fie in sarcina consiliului judetean, fie in cea a consiliului local nu este contrar art. 120-122 din Constitutie.
157. In continuare, Curtea retine ca transferul competentelor la nivelul autoritatilor administratiei publice locale trebuie sa aiba in vedere capacitatea administrativa a acestora de a gestiona competentele astfel transferate. „Documentul strategic privind masurile necesare accelerarii procesului de regionalizare-descentralizare in Romania 2013-2016” precizeaza ca, de principiu, transferul unor atributii la nivelul autoritatilor administratiei publice ale comunelor, oraselor, municipiilor a vizat administrarea unor bunuri (plaje cu destinatie turistica, cluburile copiilor, elevilor si cele sportive scolare), in timp ce competentele structurilor care au fost descentralizate, dat fiind ca isi exercita, in prezent, atributiile la nivel judetean, s-au realizat, in principal, la nivelul autoritatilor publice ale judetului/municipiului Bucuresti.
158. O atare abordare nu este, in principiu, de natura sa incalce art. 120-122 din Constitutie, cu conditia ca legiuitorul sa ia in calcul capacitatea administrativa efectiva si reala a unitatilor administrativ-teritoriale de a-si gestiona competentele transferate.
159. Curtea observa ca, potrivit art. 2 lit. l) din Legea-cadru nr. 195/2006, descentralizarea reprezinta transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale sau catre sectorul privat. Cu alte cuvinte, descentralizarea are la baza recunoasterea interesului local, distinct de cel national, unitatile administrativ-teritoriale dispunand de structuri organizatorice, functionale si un patrimoniu propriu, afectat interesului local.
160. In consecinta, o lege avand ca obiect de reglementare descentralizarea unor competente exercitate de ministre si organe de specialitate ale administratiei publice centrale trebuie sa se circumscrie, in mod cumulativ, urmatoarelor obiective principale:
a) un transfer de competenta administrativa de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale, in sensul ca unele competente ale serviciilor publice deconcentrate ale unor ministere si organe ale administratiei publice centrale - servicii realizate, asadar, prin propriile structuri de specialitate din teritoriu - vor fi exercitate de structuri aflate in subordinea autoritatilor administratiei publice locale. in consecinta, serviciile publice deconcentrate de la nivelul administratiei publice centrale, structuri care indeplinesc atributii de putere publica (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009), isi vor inceta activitatea, care va fi preluata de noile entitati organizate la nivelul administratiei publice locale. Acest transfer trebuie, desigur, dublat si de unul de bunuri, pentru ca noile structuri sa isi poata desfasura in mod eficient activitatea, fara ca un asemenea transfer sa excedeze scopului urmarit;
b) un transfer de competenta financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale pentru ca noile structuri sa isi poata sustine activitatea din punct de vedere financiar.
161. Legea criticata prevede un transfer de competenta administrativa de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale in domeniul agriculturii, culturii, turismului, invatamantului preuniversitar, mediului si schimbarilor climatice, sanatatii, precum si in cel al tineretului si sportului. De principiu, un transfer de competenta la nivelul autoritatilor administratiei publice locale nu este contrar art. 120-122 din Constitutie, insa, o atare operatiune juridica trebuie sa respecte art. 1 alin. (5) din Constitutie, respectiv cadrul stabilit prin Legea-cadru nr. 195/2006, precum si cerintele de claritate, precizie si previzibilitate a legii. Or, cazul de fata demonstreaza o abordare izolata a textelor constitutionale, fara a exista o viziune unitara de analiza si aplicare a acestora. De asemenea, un transfer de competenta financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale pentru a acoperi costurile financiare pe care le implica acest proces.
162. Curtea retine ca in prealabil adoptarii legii a fost emisa, inca din anul 2009, Hotararea Guvernului nr. 961/2009 privind aprobarea Ghidului-cadru pentru elaborarea standardelor minime de calitate si a standardelor minime de cost pentru serviciile publice descentralizate, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 596 din 28 august 2009, care reprezinta cadrul general in aceasta materie. Pe baza acesteia Guvernul ar fi trebuit sa fi adoptat, in prealabil angajarii raspunderii sale asupra legii criticate, standardele de cost in privinta domeniilor vizate de lege (a se vedea si paragraful 100 al prezentei decizii) pentru a cunoaste cuantumul acestor costuri. in lipsa aprobarii standardelor de costuri, transferul de competenta financiara apare ca fiind unul iluzoriu.
163. Curtea, analizand art. I si XI din titlul X al legii criticate, ajunge la concluzia potrivit careia, de principiu, ca masura tranzitorie, pentru anul 2014 finantarea cheltuielilor descentralizate se face din sumele aferente finantarii structurilor deconcentrate, sume prevazute in bugetele ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat pe anul 2014. incepand cu anul 2015 urmeaza, insa, sa se aplice pe deplin art. 6 din Legea nr. 273/2006, cu modificarile si completarile ulterioare.
164. De asemenea, Curtea observa ca autoritatile administratiei publice locale, si anume consiliile judetene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucuresti, pot stabili taxe/tarife pentru serviciile prestate de catre institutiile publice descentralizate [spre exemplu, art. 2 alin. (3) si (4) din titlul II, art. III din titlul IV, art. I pct. 10 din capitolul I al titlului VII, articolul unic alin. (6) al capitolului I din titlul VIII], pentru a sustine, in final, efortul financiar al bugetului local ocazionat de preluarea acestora. insa, Curtea constata ca legiuitorul a prevazut faptul ca taxele si tarifele astfel stabilite nu sunt in sine de ajuns pentru o asemenea sarcina si a reglementat, nu ca exceptie, ci ca regula, alimentarea bugetelor locale din bugetul de stat (a se vedea art. I din titlul I al legii cu referire la modificarea art. 6 din Legea nr. 273/2006, cu modificarile si completarile ulterioare).
165. Cu privire la finantarea activitatilor descentralizate, Curtea, in jurisprudenta sa, a statuat ca „actele normative criticate cuprind unele dispozitii ce denota preocuparea pentru asigurarea conditiilor materiale de functionare a serviciilor trecute la consiliile judetene si la Consiliul General al Municipiului Bucuresti, inclusiv trecerea patrimoniului, posibilitatea de a se stabili tarife pentru serviciile prestate etc. in ceea ce priveste volumul surselor de finantare, care in realitate este motivul criticii de constitutionalitate, Curtea constata ca aceasta nu este o problema de constitutionalitate, ci de legiferare” (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 347 din 18 decembrie 2001, anterior citata).
166. Fara a reveni asupra acestei jurisprudente, Curtea retine ca, in cauza de fata, modul de reglementare a textelor supuse controlului de constitutionalitate nu asigura ab initio suficiente resurse financiare realizarii in bune conditii a competentelor descentralizate. Sustinerea acestora trebuie realizata din bugetele locale si numai in mod exceptional din bugetul de stat; in caz contrar, asa cum se intampla in cauza de fata, descentralizarea functionala a competentelor nu si-ar mai gasi ratiunea, autoritatile publice locale nemaifiind cointeresate in buna administrare a activitatilor aferente competentelor descentralizate. Tocmai de aceea Legea-cadru nr. 195/2006 prevede ca descentralizarea reuneste in mod cumulativ atat aspectul functional, cat si cel financiar.
167. In consecinta, Curtea retine ca, desi legea cuprinde unele masuri ce pot fi subsumate conceptelor de „transfer de competenta administrativa” si „transfer de competenta financiara”, lipsa unui transfer coordonat de competenta administrativa si financiara poate avea repercusiuni grave asupra efectivitatii procesului de descentralizare, impiedicand realizarea scopului propus prin reglementarea supusa controlului de constitutionalitate.
(2.5) Critici referitoare la incalcarea art. 123 din Constitutie privind prefectul
168. Autorii obiectiei de neconstitutionalitate considera ca, prin transferul de competente de la nivel central la nivel local, respectiv al structurilor deconcentrate ale ministerelor in subordinea consiliilor judetene, „legea goleste de continut institutia prefectului, rolul si atributiile acestuia la nivelul judetelor”.
169. Potrivit art. 123 alin. (2), (3) si alin. (5) teza intai din Constitutie, „Prefectul [...] conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale.”, „Atributiile prefectului se stabilesc prin lege organica.”, respectiv „Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal.”
170. Din analiza acestor dispozitii Curtea constata, pe de o parte, ca rolul prefectului nu poate fi redus numai la cel de conducator al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale, pentru a se sustine ca prin descentralizarea acestor servicii „se goleste de continut”
institutia prefectului. Acesta exercita, de asemenea, functii de tutela administrativa si are numeroase alte atributii stabilite prin lege organica (a se vedea, in acest sens, Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu modificarile si completarile ulterioare).
institutia prefectului. Acesta exercita, de asemenea, functii de tutela administrativa si are numeroase alte atributii stabilite prin lege organica (a se vedea, in acest sens, Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu modificarile si completarile ulterioare).
171. Pe de alta parte, autorii obiectiei de neconstitutionalitate sustin ca descentralizarea tuturor sau a marii majoritati a serviciilor publice deconcentrate mentionate ar conduce la inaplicabilitatea unei norme constitutionale privitoare la rolul prefectului. in cauza nu poate fi retinuta aceasta din urma situatie deoarece norma constitutionala are un inteles evolutiv; astfel, art. 123 alin. (2) din Constitutie nu priveste obligatia legiuitorului de a infiinta si mentine servicii publice deconcentrate, ci se refera la faptul ca in masura in care unele servicii publice au fost deconcentrate ele se vor afla sub conducerea prefectului, neopunandu-se optiunii legiuitorului de a descentraliza serviciile publice astfel deconcentrate
(3) Masurile de transmitere a dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public/privat al statului in domeniul public/privat al unitatilor administrativ-teritoriale
(3.1) Aspecte generale
172. Analizand legea supusa controlului de constitutionalitate prin raportare la art. 1 alin. (5), art. 120 si art. 136 alin. (2) si (4) din Constitutie, Curtea retine ca aceasta instituie un mecanism derogatoriu de la legi-cadru in materia proprietatii (Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011, cu modificarile ulterioare, Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare), prin intermediul caruia se realizeaza un transfer masiv de bunuri din domeniul public/privat al statului in domeniul public/privat al unitatilor administrativ-teritoriale.
173. Desigur, este de principiu ca legiuitorul poate institui oricand derogari de la cadrul normativ in vigoare, in virtutea principiului de drept conform caruia specialia generalibus derogant, insa actul normativ derogatoriu nu trebuie sa lipseasca de eficienta dispozitiile constitutionale, ceea ce ar echivala cu nerespectarea cerintelor de calitate a legii.
174. Astfel, Curtea retine ca, in contextul inexistentei unei distinctii clare a bunurilor care fac obiectului transferului intradomenial, din perspectiva apartenentei acestora la domeniul public sau privat al statului, la momentul transferului, caracterului imprecis al regimului juridic al unor bunuri imobile ori lipsa unei reglementari clare a insasi masurii juridice dispuse de lege cu privire la unele dintre bunuri, mecanismul derogatoriu instituit de legea criticata este de natura sa contravina principiului securitatii raporturilor juridice, in componenta sa referitoare la claritatea si previzibilitatea legii, prin nerespectarea normelor de tehnica legislativa, ceea ce determina afectarea regimului juridic de proprietate publica, astfel cum se va arata in mod detaliat in cele ce urmeaza.
175. Pe de alta parte, o serie de inconsecvente de natura terminologica, omisiuni sau contradictii cu insesi textele legii, apte sa creeze incertitudine sub aspectul operatiunilor juridice reglementate si al situatiei bunurilor la care se refera, genereaza o lipsa de coerenta, claritate si previzibilitate a normei legale, care este de natura sa infranga principiul securitatii juridice, sub aspectul componentei sale referitoare la claritatea si previzibilitatea legii.
(3.2) Modalitatea de transfer al bunurilor din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale incalca art. 1 alin. (5) si art. 136 alin. (2) din Constitutie
176. in ceea ce priveste conditiile in care se poate realiza transferul bunurilor din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale, Curtea retine incidenta dispozitiilor art. 860 alin. (3) din Codul civil si art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora, daca astfel de bunuri formeaza obiectul exclusiv al proprietatii publice, a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, in temeiul unei legi organice, trecerea din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale sau invers opereaza numai printr-o modificare a legii organice [art. 860 alin. (3) teza intai din Codul civil].
177. In celelalte cazuri, si anume cand bunurile pot apartine, potrivit destinatiei lor (in temeiul criteriului uzului sau interesului public national, judetean sau local), iar nu printr-o declaratie expresa a legii, fie domeniului public al statului, fie domeniului public al unitatilor administrativ-teritoriale, trecerea din domeniul public al statului in cel al unitatilor administrativ-teritoriale sau invers se face in conditiile legii, respectiv art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, si anume la cererea consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, sau, simetric, la cererea Guvernului, prin hotarare a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local [art. 860 alin. (3) teza a doua din Codul civil].
178. Asadar, Curtea constata ca, in ceea ce priveste mecanismul legal de trecere a unui bun din proprietatea publica a statului in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale sau invers, trebuie distins, in functie de natura bunului care se transmite, intre mecanismul trecerii prin declaratia legii sau mecanismul trecerii prin acte individuale. Astfel, daca bunul apartine domeniului public potrivit unei declaratii a legii, tot prin lege se poate face transferul interdomenial, respectiv intre domeniul public al statului si cel al unei unitati administrativ-teritoriale. Daca insa bunul apartinea potrivit destinatiei sale, respectiv uzul sau interesul public national sau local, domeniului public national, respectiv local, atunci transferul se realizeaza potrivit procedurii stabilite prin art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, si anume printr-un act individual, hotarare a Guvernului sau a consiliului local, in functie de sensul transferului.
179. Din analiza bunurilor inserate in anexele legii criticate rezulta ca se transmit bunuri imobile (constructii, terenuri), mijloace fixe, obiecte de inventar, care, prin natura lor, nu sunt susceptibile de a face obiectul exclusiv al proprietatii publice, potrivit enumerarii din art. 136 alin. (3) din Constitutie, ci, dimpotriva, potrivit destinatiei lor, respectiv uzul sau interesul public national, judetean sau local, pot apartine fie domeniului public al statului, fie domeniului public al unitatii administrativ-teritoriale, caz in care sunt incidente dispozitiile art. 869 alin. (3) teza finala din Codul civil, potrivit carora trecerea din domeniul public al statului in cel al unitatii administrativ-teritoriale se poate face numai in conditiile respectarii art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare.
180. In acest context, Curtea retine ca legea supusa controlului de constitutionalitate instituie o derogare de la prevederile legale mai sus citate, substituind acte individuale (hotarari ale Guvernului) de trecere a unor bunuri din domeniul public al statului in domeniul public al unitatii administrativ-teritoriale, fara stabilirea regimului juridic al bunurilor transmise, din punct de vedere al apartenentei acestora la domeniul public national, judetean sau local, potrivit criteriului uzului sau interesului public national, judetean sau local si eludeaza in acest mod controlul judecatoresc asupra actelor administrative, exercitat in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificarile si completarile ulterioare, control garantat prin art. 126 alin. (2) din Constitutie.
181. Astfel, mecanismul derogator de transmitere a proprietatii, reglementat prin legea criticata, fara respectarea procedurii legale in vigoare si fara individualizarea corecta a bunurilor, astfel cum va fi detaliat, in continuare, la paragrafele 201-224 si 234-255, reprezinta in fapt, o incalcare a cadrului legal in materia proprietatii publice, care, in acord cu jurisprudenta Curtii Constitutionale, este de natura sa contravina dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectarii Constitutiei si a legilor (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 19 din 22 ianuarie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 84 din 7 februarie 2013).
(3.3) Modalitatea de transfer al bunurilor din domeniul privat al statului in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale incalca art. 120 din Constitutie
182. In ceea ce priveste transferul bunurilor din domeniul privat al statului in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale, Curtea observa ca nu exista niciun act normativ care sa reglementeze in mod expres conditiile in care se poate face acest transfer.
183. Bunurile proprietate privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale sunt supuse regulilor de drept comun, insa, data fiind caracteristica statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale de a fi atat persoane juridice civile, cat si subiecte de drept public, regimul juridic de drept comun al bunurilor din domeniul privat al acestora este marcat de elemente de drept public. Pe de alta parte, raporturile dintre autoritatile administratiei publice centrale si autoritatile administratiei publice locale nu sunt raporturi de subordonare, ci de colaborare, in virtutea principiului autonomiei locale. Astfel, raporturile dintre cele doua categorii de autoritati publice, in privinta transferului bunurilor din domeniul privat al statului in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale nu pot fi decat de natura contractuala, insa nu in sensul dreptului comun, ci marcate de scopul, destinatia acestor bunuri, care, spre deosebire de cele din domeniul public, pot fi exploatate in scopul realizarii unui profit, destinat tot realizarii intereselor generale ale societatii.
184. Asadar, avand in vedere regimul juridic mixt al bunurilor proprietate privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale, cat si natura raporturilor dintre autoritatile administratiei publice centrale si autoritatile administratiei publice locale, Curtea retine ca, in privinta transferului acestor bunuri intre domeniul privat al statului si cel al unitatilor administrativ-teritoriale, este necesar acordul autoritatilor deliberative ale administratiei publice locale (consilii locale sau judetene).
185. In aceste conditii, Curtea retine ca mecanismul de transmitere a proprietatii, reglementat de legea criticata, a unor bunuri din domeniul privat al statului in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale, prin efectul legii si fara existenta acordului unitatilor administrativ-teritoriale, reprezinta o incalcare a principiului constitutional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constitutie, care priveste atat organizarea si functionarea administratiei publice locale, cat si gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitatilor pe care autoritatile publice le reprezinta.
(3.4) Modalitatea de constituire a unui drept de administrare in favoarea autoritatilor administratiei publice locale, consilii judetene sau Consiliul General al Municipiului Bucuresti incalca art. 136 alin. (4) din Constitutie
186. In temeiul legii criticate, concomitent cu transmiterea dreptului de proprietate publica, s-a constituit un drept de administrare in favoarea unei autoritati a administratiei publice locale, fiind revocat, implicit, dreptul de administrare atribuit ministerului de resort sau serviciilor deconcentrate ale acestuia, dupa caz (a se vedea, in acest sens, art. 6 cuprins in cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Masuri de descentralizare in domeniul agriculturii si dezvoltarii rurale, art. 6 cuprins in cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Masuri de descentralizare in domeniul culturii, art. III cuprinse in titlul V - Masuri de decentralizare in domeniul invatamantului preuniversitar, art. 4 din cap. II - Dispozitii privind directiile judetene pentru protectia mediului, art. 6 din cap. III - Dispozitii referitoare la pescuit si acvacultura si articolul unic din cap.VII - Dispozitii finale cu privire la prezentul titlu, toate cuprinse in titlul VI - Masuri de descentralizare in domeniul mediului si schimbarilor climatice, art. 1 cuprins in cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VII - Masuri de descentralizare in domeniul sanatatii, art. 1 cuprins in cap. III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Masuri de descentralizare in domeniul tineretului si sportului).
187. Analizand regimul juridic de drept comun al dreptului de administrare, astfel cum acesta este reglementat, in principal, de art. 136 alin. (4) din Constitutie, precum si, la nivel infraconstitutional, de art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 861 alin. (3), art. 866 si art. 867-870 din Codul civil, Curtea retine ca dreptul de administrare este un drept real corespunzator proprietatii publice, inalienabil, insesizabil si imprescriptibil, constituit de catre titularul dreptului de proprietate publica in mod gratuit, asupra unui bun din domeniul public, in favoarea unei regii autonome sau institutii publice.
188. Curtea constata ca, potrivit art. 867 din Codul civil, dreptul de administrare se constituie, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local, prin acte administrative cu caracter individual, de incredintare a bunurilor proprietate publica regiilor autonome sau, dupa caz, autoritatilor administratiei publice centrale sau locale si altor institutii publice de interes national, judetean sau local, autoritatile care il constituie avand si dreptul de a controla modul in care este exercitat dreptul de administrare de catre titularul sau.
189. In acest context, Curtea remarca, cu titlu particular, si faptul ca dreptul de administrare confera titularului atributele posesiei, folosintei si dispozitiei, insa nu in mod neconditionat, intocmai ca dreptul de proprietate, ci cu respectarea stricta a obligatiilor prevazute in actul de constituire, precum si a limitelor materiale si juridice ale bunului asupra caruia se constituie; de aici rezulta si inopozabilitatea dreptului de administrare fata de autoritatile publice care l-au constituit.
190. Avand in vedere aceste caractere juridice ale dreptului de administrare, Curtea retine ca transferul reglementat de legea criticata, din proprietatea publica a statului in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale, si in administrarea consiliilor judetene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, nu poate echivala cu operatiunea juridica de constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul ca unitatile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de administrare, intrucat ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate publica. Mai mult, transmitand insusi dreptul de proprietate publica catre unitatea administrativ-teritoriala, statul nu poate constitui, in acelasi timp si dreptul de administrare in favoarea autoritatilor administratiei publice locale, intrucat nu mai este titularul dreptului de proprietate publica corespunzator, pe care tocmai l-a transmis.
191. Pentru toate aceste considerente, Curtea retine ca modalitatea de constituire a unui drept de administrare asupra bunurilor proprietate publica, supuse transferului interdomenial, in conditiile legii criticate, este incompatibila cu notiunea si caracterele juridice ale dreptului real de administrare, corespunzator dreptului de proprietate publica, si, pe cale de consecinta, contravine dispozitiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentala, care consacra la nivel constitutional modalitatile de exercitare a dreptului de proprietate publica.
(3.5) Masuri legislative privind proprietatea publica neconforme art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 136 alin. (2) si (4) din Constitutie
192. De asemenea, in temeiul legii criticate, concomitent cu transmiterea dreptului de proprietate privata, s-a constituit un drept de administrare in favoarea unei institutii publice locale, asupra bunurilor care au trecut in domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale, fiind revocat, implicit, dreptul de administrare atribuit ministerului de resort sau serviciilor deconcentrate ale acestuia, dupa caz (a se vedea, in acest sens, art. 7 cuprins in cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Masuri de descentralizare indomeniul agriculturii si dezvoltarii rurale, art. 7 cuprins in cap.II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Masuri de descentralizare in domeniul culturii, art. 7 cuprins in cap. III - Dispozitii referitoare la pescuit si acvacultura din titlul VI - Masuri de descentralizare in domeniul mediului si schimbarilor climatice, art. 2 cuprins in cap. III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Masuri de descentralizare in domeniul tineretului si sportului).
193. Curtea constata ca textele legale enuntate mai sus acrediteaza existenta unei identitati de tratament juridic intre dreptul de proprietate publica si privata a statului in ceea ce priveste constituirea unui drept real de administrare. Or, Curtea retine ca, de esenta dreptului real de administrare, astfel cum acesta este consacrat prin art. 136 alin. (4) din Constitutie, precum si prin art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 861 alin. (3), art. 866 si art. 867-870 din Codul civil, este faptul ca acesta se constituie doar asupra bunurilor proprietate publica, in timp ce bunurile proprietate privata a statului urmeaza regimul juridic comun al proprietatii private.
194. Asadar, configuratia juridica data dreptului de administrare nu este specifica celei consacrata de cadrul legislativ in vigoare. De aceea, Curtea constata ca normele mentionate sunt imprecise, ceea ce este de natura a incalca art. 1 alin. (5) din Constitutie si, pe cale de consecinta, art. 136 alin. (2) si (4) din Constitutie.
195. O observatie speciala, in acest context, se impune in legatura cu articolul unic cuprins in cap. VII - Dispozitii finale cu privire la prezentul titlu din titlul VI - Masuri de descentralizare in domeniul mediului si schimbarilor climatice, care prevede constituirea unui drept de administrare pentru autoritatile administratiei publice locale ale unitatilor administrativ-teritoriale pe a caror raza teritoriala se afla anumite plaje din judetul Constanta, evidentiate in anexa nr. 6, care face parte integranta din lege. Analizand aceste prevederi legale, Curtea observa ca statul pastreaza dreptul de proprietate publica si confera administrarea unei autoritati a administratiei publice locale, masura legislativa care nu este compatibila cu regimul juridic al dreptului real de administrare, corespunzator dreptului de proprietate publica, care presupune constituirea acestuia prin acte juridice de drept administrativ, in cadrul unor raporturi de subordonare. insa din moment ce nu exista raporturi de subordonare intre Guvern, in calitate de administrator general al bunurilor apartinand domeniului public al statului, pe de o parte, si un consiliu local, pe de alta parte, Curtea retine ca imposibilitatea juridica de constituire a dreptului real de administrare indica faptul ca intentia de reglementare vizeaza transmiterea dreptului de proprietate.
196. Astfel, in vreme ce prevederile articolului unic cuprins in cap. VII din titlul VI al legii criticate par a stabili constituirea unui drept de administrare, dispozitiile cuprinse in anexa nr. 6, cuprinsa in legea criticata, care enumera bunurile supuse operatiunii juridice reglementate prin aceeasi prevedere legala, se refera la o transmitere a bunurilor din domeniul public al statului in domeniul public al unitatii administrativ-teritoriale, asadar de un transfer de proprietate, ceea ce genereaza o evidenta antinomie juridica, sub aspectul drepturilor care se transfera/constituie.
197. In concluzie, pentru toate aceste considerente, prevederile articolului unic cuprins in cap. VII din titlul VI si ale anexei nr. 6 sunt contrare dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 1 alin. (5) si art. 136 alin. (4).
198. In legatura cu acest ultim aspect, in acord cu jurisprudenta sa, (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012), Curtea retine ca existenta unor solutii legislative contradictorii si anularea unor dispozitii legale prin intermediul altor prevederi cuprinse in acelasi act normativ conduce la incalcarea principiului securitatii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate si previzibilitate a normei, principiu ce constituie o dimensiune fundamentala a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat in mod expres prin dispozitiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentala.
199. Potrivit art. XIV din titlul X - Dispozitii tranzitorii si finale, anexele nr. 1-8, supuse analizarii in aceasta sectiune, fac parte integranta din lege si cuprind enumerarea unor bunuri cu privire la care se reglementeaza trecerea din domeniul public/privat al statului in domeniul public/privat al unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz.
200. Analizand continutul listelor cuprinse in anexele nr. 1-8, Curtea constata ca bunurile supuse transferului interdomenial nu sunt identificate in mod precis, din punct de vedere al apartenentei la domeniul public sau privat al statului (anexele nr. 1 si 2 se refera doar la bunuri proprietate publica; anexa nr. 3 nu precizeaza, din acest punct de vedere, regimul juridic al bunurilor enumerate), nu este indicat titularul dreptului de administrare (anexa nr. 3) sau nu este precizat, in cazul transferului bunurilor imobile, titlul de proprietate al statului, pentru bunurile aflate in domeniul privat, respectiv, modul de dobandire a bunului apartinand domeniului public.
201. De asemenea, in cazul transferului bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnica, respectiv suprafetele, numarul de carte funciara, datele cadastrale, in sensul Precizarilor privind intocmirea si actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, referitoare la clasificatia bunurilor din domeniul public al statului, aprobate prin Ordinul ministrului finantelor publice nr. 1.718/2011, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 186 din 17 martie 2011.
202. In egala masura, Curtea constata existenta, in majoritatea cazurilor, a unor valori de inventar neactualizate, contrar art. 21, 22 si 23 din Ordonanta Guvernului nr. 81/2003 privind reevaluarea si amortizarea activelor fixe aflate in patrimoniul institutiilor publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 624 din 31 august 2003, aprobata prin Legea nr. 493/2003, cu modificarile si completarile ulterioare (ase vedea anexele nr. 1-5, nr. 7 si 8 la legea criticata).
203. Or, avand in vedere prevederile art. 1 alin. (2), si art. 2 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora „(2) Actele normative se initiaza, se elaboreaza, se adopta si se aplica in conformitate cu prevederile Constitutiei Romaniei, republicata, cu dispozitiile prezentei legi, precum si cu principiile ordinii de drept” si, respectiv, „(1) Tehnica legislativa asigura sistematizarea, unificarea si coordonarea legislatiei, precum si continutul si forma juridica adecvate pentru fiecare act normativ”, Curtea retine ca rigoarea caracteristica normelor de tehnica legislativa impune respectarea unor exigente minimale, in vederea asigurarii legalitatii mecanismului de transfer reglementat prin legea supusa controlului de constitutionalitate, si anume: identificarea precisa a regimului juridic al bunurilor supuse transferului, respectiv daca ele fac parte din domeniul public sau privat al statului; indicarea, pentru fiecare bun in parte, a titularului dreptului de administrare; individualizarea bunurilor, in sensul precizarii numarului de carte funciara, inclusiv prin realizarea masuratorilor cadastrale in vederea inscrierii imobilelor respective in cartea funciara; stabilirea unei valori de inventar actualizate/reale a bunurilor supuse transferului si, in general, utilizarea unui stil clar si concis, propriu operatiunilor juridice reglementate.
204. Astfel, Curtea constata inconsecvente de natura terminologica si contradictii cu insasi textele legii, care creeaza incertitudine sub aspectul operatiunilor juridice si a situatiei bunurilor la care se refera, dupa cum va fi detaliat in continuare:
A) Anexa nr. 1 - Lista bunurilor proprietate publica a statului, aflate in administrarea Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale care se transmit in domeniul public al unor unitati administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare
205. Analizand continutul acestei anexe, prin raportare la prevederile corespunzatoare din legea criticata, respectiv art. 7 din cap. II cuprins in titlul II, Curtea observa ca, desi, in temeiul prevederii legale incidente, „bunurile, prevazute in anexa nr. 1, proprietate privata a statului aflate in administrarea Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, a serviciilor deconcentrate, institutiilor publice care se reorganizeaza, trec in domeniul privat al judetelor, respectiv al municipiului Bucuresti (...)”, anexa nr. 1 nu contine nicio referire la bunuri proprietate privata a statului. Dimpotriva, in titlul acesteia se face vorbire numai de bunuri proprietate publica a statului, astfel incat, in aceste conditii, ipoteza normei juridice incidente, apare ca fiind lipsita de obiect, determinand o lipsa de claritate, precizie si previzibilitate a normei juridice.
206. In ceea ce priveste individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnica, respectiv suprafetele, numarul de carte funciara, datele cadastrale.
207. Sub aspectul valorii de inventar, exista multe cazuri in care aceasta nu este actualizata. Astfel, valoarea de inventar a unei suprafete de livada de 1.925 mp este de 1 leu (anexa nr. 1, pagina 19, pozitia 9), a unui laborator din caramida in suprafata construita de 240 mp, cu teren aferent de 4.300 mp, este de 13 lei (pagina 23, pozitia 10), a unui teren arabil de 34,07 de ha este de 1 leu (pagina 25 pozitia 2), a unui imobil denumit „casa ciobani” in suprafata de 1.000 mp, cu valoare de inventar de 0 lei (pagina 29, pozitia 6) etc.
B) Anexa nr. 2 - Lista bunurilor imobile proprietate publica a statului aferente Ministerului Culturii care se transfera autoritatilor administratiei publice locale ca urmare a procesului de descentralizare
208. Curtea constata, in privinta anexei nr. 2, aceeasi situatie juridica echivoca in privinta bunurilor proprietate privata a statului, la care face referire art. 7, cuprins in cap. II din titlul III, din legea criticata, in sensul ca aceasta prevedere legala nu este in concordanta cu anexa nr. 2, care nu cuprinde nicio distinctie in sensul evidentierii altor bunuri decat cele proprietate publica a statului.
209. in ceea ce priveste individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnica, respectiv suprafetele, numarul de carte funciara, datele cadastrale.
210. De asemenea, Curtea retine ca in titlul anexei nr. 2 sunt utilizati termeni improprii pentru operatiunile juridice care rezulta din insasi continutul anexei in cauza, respectiv, care sunt reglementate de prevederea legala incidenta. Astfel, desi din continutul anexei nr. 2 rezulta ca bunurile sunt in administrarea Ministerului Culturii sau a altor servicii deconcentrate ale acestuia, in titlul acesteia este utilizata sintagma „bunuri (...) aferente Ministerului Culturii”, sintagma care nu expliciteaza ce drept real corespunzator dreptului de proprietate publica exercita Ministerului Culturii.
C) Anexa nr. 3 - Lista bunurilor aferente care se reorganizeaza in subordinea autoritatilor administratiei publice locale care se transfera acestora, ca urmare a procesului de descentralizare. Palatele Copiilor, Cluburile elevilor si Cluburile sportive
211. Curtea retine si in acest caz o reglementare confuza din punct de vedere a termenilor juridici folositi, de natura a crea o lipsa de certitudine juridica asupra regimului juridic al bunurilor ce fac obiectul legii criticate, in contextul in care titlul anexei nr. 3 se refera la „bunuri aferente care se reorganizeaza in subordinea autoritatilor administratiei publice locale”. Or, operatiunea juridica de reorganizare nu vizeaza bunurile, ci persoanele juridice.
212. in ceea ce priveste individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnica, respectiv suprafetele, numarul de carte funciara, datele cadastrale.
213. De asemenea, in cuprinsul anexei, la coloana Denumirea bunului este redata denumirea persoanei juridice care foloseste imobilul respectiv, iar la coloana Persoana juridica de la care se transmite nu rezulta cine este in prezent titularul dreptului de administrare, care poate fi Ministerul Educatiei Nationale sau o alta autoritate publica.
D) Anexa nr. 4 - Lista bunurilor proprietate publica a statului aflate in administrarea Ministerului Mediului si Schimbarilor Climatice, care se transmit in domeniul public al unor unitati administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare
214. Sub aspectul individualizarii bunurilor, Curtea constata ca anexa nr. 4 cuprinde bunuri imobile, evidentiate cu adresa, valoare de inventar si „numar MFP”, (respectiv numarul din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, in sensul Hotararii Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.020 si 1.020 bis din 21 decembrie 2006, cu modificarile si completarile ulterioare), fara a exista individualizarea cu numar de carte funciara.
E) Anexa nr. 5 - Bunuri proprietate privata a statului care fac obiectul descentralizarii. Bunuri proprietate publica a statului care fac obiectul legii descentralizarii
215. Curtea retine ca, in ceea ce priveste bunurile proprietate publica a statului cuprinse in anexa, nu rezulta nici din titlul anexei, nici din cuprinsul acesteia, titularul dreptului de administrare sau situatia juridica actuala a bunului.
216. In ceea ce priveste individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnica, respectiv suprafetele, numarul de carte funciara, datele cadastrale.
217. De asemenea, sub aspectul individualizarii bunurilor, Curtea constata ca descrierea tehnica a bunurilor imobile proprietate privata prevede doar suprafata in hectare, neexistand niciun element de identificare a terenurilor, cu exceptia localitatilor unde se afla acestea. Curtea mai retine ca rubricile din tabel sunt completate selectiv, fara a exista rigoarea caracteristica tehnicii legislative.
F) Anexa nr. 6 - Bunuri proprietate publica a statului care fac obiectul legii descentralizarii
218. Sub aspectul individualizarii bunurilor, Curtea constata ca anexa nr. 6, care se refera la anumite plaje cu destinatie turistica situate in judetul Constanta, este singura anexa care identifica bunurile enumerate prin numarul de carte funciara, „numar MFP”, fiind de asemenea prevazuta si valoarea de inventar.
G) Anexa nr. 7 - A. Lista bunurilor imobile proprietate publica a statului aferente Ministerului Sanatatii care se transfera autoritatilor administratiei publice locale B. Bunurile proprietate privata a statului care fac obiectul legii descentralizarii
219. Sub aspectul individualizarii bunurilor, Curtea constata ca anexa nr. 7 cuprinde bunuri imobile, evidentiate cu adresa, valoare de inventar si „numar MFP”, fara a exista individualizarea cu numar de carte funciara.
H) Anexa nr. 8 - Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se reorganizeaza in subordinea autoritatilor administratiei publice locale care se transfera acestora, ca urmare a procesului de descentralizare
220. Sub aspectul individualizarii bunurilor, Curtea constata ca anexa nr. 8 cuprinde bunuri identificate numai prin „numar MFP” (uneori FN), fara valoarea de inventar si fara a exista individualizarea cu numar de carte funciara.
221. Succinta prezentare a anexelor nr. 1-8, cu raportare la prevederile legii criticate, releva inconsecvente, omisiuni sau contradictii de natura sa afecteze regimul proprietatii publice si private a statului, prin incertitudinea creata sub aspectul operatiunilor juridice si a situatiei bunurilor la care se refera.
222. Astfel, Curtea retine ca lipsa unei distinctii clare a bunurilor din domeniul public al statului si, respectiv, domeniul privat al statului, care fac obiectul trecerii in domeniul public/privat al unitatilor administrativ-teritoriale, lipsa unei precizari clare a regimului juridic al unor bunuri, despre care se arata doar ca sunt „aferente” unor ministere, lipsa unei reglementari clare a insasi masurii juridice dispuse de lege cu privire la unele dintre bunuri, respectiv plajele cu destinatie turistica, astfel cum s-a aratat in mod detaliat mai sus, sunt de natura sa contravina principiului securitatii raporturilor juridice, in componenta sa referitoare la claritatea, precizia si previzibilitatea legii, prin nerespectarea normelor de tehnica legislativa, ceea ce determina afectarea regimului juridic de proprietate publica
(4) Concluzii cu privire la incalcarea, prin masurile de descentralizare si de transfer masiv de proprietate, a dispozitiilor art. 1 alin. (5), art. 120 si art. 136 alin. (2) si (4) din Constitutie
(4.1) Jurisprudenta Curtii Constitutionale cu privire la art. 1 alin. (5) din Constitutie
223. Curtea, in jurisprudenta sa, a stabilit ca trasatura esentiala a statului de drept o constituie suprematia Constitutiei si obligativitatea respectarii legii (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 232 din 5 iulie 2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 727 din 15 noiembrie 2001, Decizia nr. 234 din 5 iulie 2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 558 din 7 septembrie 2001, sau Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011) si ca „statul de drept asigura suprematia Constitutiei, corelarea tuturor legilor si tuturor actelor normative cu aceasta” (Decizia nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce inseamna ca acesta „implica, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelenta un stat in care se manifesta domnia legii” (Decizia nr. 13 din 9 februarie 1999, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999). Totodata, principiul securitatii raporturilor juridice civile constituie o dimensiune fundamentala a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat in mod expres prin dispozitiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentala (a se vedea, in acest sens, deciziile nr. 570 din 29 mai 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 404 din 18 iunie 2012, nr. 615 din 12 iunie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 454 din 6 iulie 2012, nr. 980 si nr. 981 din 22 noiembrie 2012, publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 57 si, respectiv, nr. 58 din 25 ianuarie 2013 sau nr. 19 din 22 ianuarie 2013).
224. Curtea a mai retinut ca „principiul legalitatii este unul de rang constitutional” (a se vedea Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009), astfel incat „incalcarea legii are drept consecinta imediata nesocotirea art. 1 alin. (5) din Constitutie, care prevede ca respectarea legilor este obligatorie. incalcarea acestei obligatii constitutionale atrage implicit afectarea principiului statului de drept, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constitutie” (a se vedea Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012).
225. Curtea retine ca una dintre cerintele principiului respectarii legilor vizeaza calitatea actelor normative. in acest sens, Curtea a constatat ca, de principiu, orice act normativ trebuie sa indeplineasca anumite conditii calitative, printre acestea numarandu-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta trebuie sa fie suficient de clar si precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficienta a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - sa prevada intr-o masura rezonabila, in circumstantele spetei, consecintele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate sa fie dificil sa se redacteze legi de o precizie totala si o anumita suplete poate chiar sa se dovedeasca de dorit, suplete care nu afecteaza insa previzibilitatea legii (a se vedea, in acest sens, Decizia Curtii Constitutionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia Curtii Constitutionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).
226. In privinta incidentei normelor de tehnica legislativa in cadrul controlului de constitutionalitate, Curtea a mai aratat ca desi ele „nu au valoare constitutionala, [...] prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricarui act normativ, a caror respectare este necesara pentru a asigura sistematizarea, unificarea si coordonarea legislatiei, precum si continutul si forma juridica adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concura la asigurarea unei legislatii care respecta principiul securitatii raporturilor juridice, avand claritatea si previzibilitatea necesara” (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, Decizia nr. 447 din 29 noiembrie 2013, citata mai sus, Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 5 din 7 ianuarie 2014). De aceea, „nerespectarea normelor de tehnica legislativa determina aparitia unor situatii de incoerenta si instabilitate, contrare principiului securitatii raporturilor juridice in componenta sa referitoare la claritatea si previzibilitatea legii” (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012 si Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, anterior citate).
227. Se mai retine ca, potrivit jurisprudentei sale, instanta constitutionala este o „institutie fundamentala a statului, cu rol de garant al suprematiei Constitutiei, al statului de drept si al principiului separatiei si echilibrului puterilor” (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012). Toate acestea presupun, printre altele, competenta Curtii, in limitele Constitutiei, desigur, de a asigura conformitatea intregului fond activ al legislatiei cu normele si principiile fundamentale (Decizia nr. 728 din 9 iulie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012).
(4.2) Jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului si a Curtii de Justitie a Uniunii Europene cu privire la notiunile de claritate a legii si securitate a raporturilor juridice
228. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca sintagma „prevazut de lege” inseamna nu doar o anume baza legala in dreptul intern, dar si calitatea legii in cauza: astfel, aceasta trebuie sa fie accesibila si previzibila (a se vedea Hotararea din 4 mai 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, paragraful 55, sau Hotararea din 16 februarie 2000, pronuntata in Cauza Amann impotriva Elvetiei, paragraful 50). Curtea a mai stabilit, potrivit jurisprudentei sale constante, ca sintagmele „«prevazute de lege» [...] au legatura [...] cu calitatea legii respective: ele cer accesibilitatea acesteia la persoanele interesate si o formulare destul de precisa pentru a le permite, inconjurandu-se, la nevoie, de sfaturi intelepte, sa prevada, la un nivel rezonabil in imprejurarile cauzei, consecintele care ar putea rezulta dintr-o anumita actiune” (Hotararea din 8 iunie 2006, pronuntata in Cauza Lupsa impotriva Romaniei, paragraful 32).
229. De asemenea, in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului s-a stabilit ca principiul securitatii raporturilor juridice decurge implicit din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si constituie unul dintre principiile fundamentale ale statului de drept. in acest sens sunt hotararile din 6 decembrie 2007, 2 iulie 2009, 2 noiembrie 2010, 20 octombrie 2011 sau 16 iulie 2013, pronuntate in cauzele Beian impotriva Romaniei (nr. 1), paragraful 39, Iordan Iordanov si altii impotriva Bulgariei, paragraful 47, stefanica si altii impotriva Romaniei, paragraful 31, Nejdet sahin si Perihan sahin impotriva Turciei, paragraful 56, respectiv Remuszko impotriva Poloniei, paragraful 92.
230. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a mai statuat ca, odata ce statul adopta o solutie, aceasta trebuie sa fie pusa in aplicare cu claritate si coerenta rezonabile pentru a evita pe cat este posibil insecuritatea juridica si incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de catre masurile de aplicare a acestei solutii [Hotararea din 1 decembrie 2005 pronuntata in Cauza Paduraru impotriva Romaniei, paragraful 92, sau Hotararea din 6 decembrie 2007 pronuntata in Cauza Beian impotriva Romaniei (nr. 1), paragraful 33].
231. De asemenea, jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene a recunoscut in mod implicit necesitatea respectarii asteptarilor legitime ale cetatenilor carora li se adreseaza o reglementare legala, spre exemplu, in Hotararea din 15 iulie 2004, pronuntata in Cauza C-459/02 - Willy Gerekens si Asociatia agricola Procol pentru promovarea comercializarii produselor lactate impotriva Marelui Ducat al Luxemburgului, paragrafele 23 si 24, sau Hotararea din 29 iunie 2010, pronuntata in Cauza C-550/09 - Proces penal impotriva lui E. si F., paragraful 59.
(4.3) Neconstitutionalitatea masurilor de descentralizare si de transfer masiv de bunuri din proprietatea publica/privata a statului
232. Avand in vedere cele retinute la paragrafele 91-222 ale prezentei decizii, Curtea constata ca legea criticata, in ansamblul sau, nu se circumscrie cadrului normativ prevazut prin Legea-cadru nr. 195/2006 si instituie, in mod nepermis, un mecanism derogatoriu imprecis de la legi-cadru in materia proprietatii, si anume Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, Legea nr. 213/1998, cu modificarile si completarile ulterioare, si Legea nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. in acest sens sunt art. 6 si 7 cuprinse in cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Masuri de descentralizare in domeniul agriculturii si dezvoltarii rurale, art. 6 si 7 cuprinse in cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Masuri de descentralizare in domeniul culturii, art. II si III cuprinse in titlul V - Masuri de decentralizare in domeniul invatamantului preuniversitar, art. 4 din cap. II - Dispozitii privind directiile judetene pentru protectia mediului, art. 6 si 7 din cap. III - Dispozitii referitoare la pescuit si acvacultura, articolul unic din cap. VII - Dispozitii finale cu privire la prezentul titlu, toate cuprinse in titlul VI - Masuri de descentralizare in domeniul mediului si schimbarilor climatice, art. 1 si 2 cuprinse in cap. II-Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VII - Masuri de descentralizare in domeniul sanatatii, art. 1 si 2 cuprinse in cap. III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Masuri de descentralizare in domeniul tineretului si sportului), analizate la paragrafele 172-222.
233. Astfel, respectarea legilor este o obligatie fundamentala intr-un stat de drept, iar orice actiune a autoritatilor publice trebuie sa fie subsumata acestui obiectiv. Or, eludarea cadrului normativ preexistent si modul de operare a derogarilor realizate prin legea criticata de la acesta reprezinta o incalcare de catre Guvern si Parlament a obligatiilor impuse prin art. 1 alin. (5) din Constitutie. O atare conduita pune serioase semne de intrebare cu privire la securitatea raporturilor juridice, intrucat echivaleaza cu posibilitatea autoritatilor publice de a ocoli cadrul legal oricand si in orice conditii in timp ce cetatenilor li se impune respectarea acestuia. De altfel, Curtea a statuat in mod constant ca „principiul suprematiei Constitutiei si principiul legalitatii sunt de esenta cerintelor statului de drept, in sensul prevederilor constitutionale ale art. 16 alin. (2), conform carora «Nimeni nu este mai presus de lege» ”(a se vedea Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011).
234. De asemenea, legea criticata cuprinde o multitudine de dispozitii care sunt lipsite de claritate precizie si previzibilitate. Cu titlu exemplificativ Curtea retine urmatoarele dispozitii legale:
- dispozitiile articolului unic pct. 12 din cap. III al titlului III referitoare la comisiile zonale ale monumentelor istorice, care nu au fost corelate cu intreg ansamblul normativ al legii;
- prevederile art. I din titlul IV referitoare la lit. d), g), h), i), si j) - cu privire la „activitatile turistice pe plaja” ale noului art. 20 alin. (1), precum si la lit. f) al noului art. 20 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 58/1998; continutul lor normativ fie nu a fost corelat cu celelalte prevederi ale legii (existand suprapuneri de competente), fie folosesc notiuni improprii care relativizeaza intelesul termenilor consacrati in domeniul reglementat, fie modul de exprimare este unul ambiguu ce poate da nastere la interpretari diverse;
- titlul V nu stabileste subordonarea palatelor, cluburilor copiilor si elevilor, precum si a cluburilor sportive scolare (deabia anexa nr. 3 la lege prevede ca acestea se reorganizeaza in subordinea autoritatilor administratiei publice locale), nu prevede autoritatea competenta sa numeasca directorii acestora, foloseste termenul „extracurriculare” pentru a desemna activitatile „extrascolare” (termen folosit pe tot parcursul Legii nr. 1/2011, cu modificarile si completarile ulterioare), iar art. II al acestui titlu califica unitatile mentionate ca fiind bunuri;
- articolul unic cuprins in cap. VII din titlul VI al legii criticate pare a stabili constituirea unui drept de administrare, in vreme ce dispozitiile cuprinse in anexa nr. 6 la legea criticata, care enumera bunurile supuse operatiunii juridice reglementate prin aceeasi prevedere legala, se refera la o transmitere a bunurilor din domeniul public al statului in domeniul public al unitatii administrativ-teritoriale, asadar la o transmitere a dreptului de proprietate;
- prevederile art. I pct. 2 cuprins in cap. I din titlul VII referitoare la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, contin sintagma „pe langa directiile de sanatate publica judetene si a municipiului Bucuresti functioneaza (...)”, astfel incat nu se intelege daca centrele care functioneaza „pe langa” sunt in cadrul directiilor de sanatate publica;
- lit. o) si s) din articolul unic alin. (5) din cap. I al titlului VIII se repeta, iar alin. (7) al aceluiasi articol unic trateaza casele de cultura ale studentilor si cluburile sportive ca fiind bunuri, si nu institutii publice. De asemenea, nu se dispune cu privire la subordonarea caselor de cultura ale studentilor si nici cu privire la titularul dreptului de numire a conducatorilor directiilor judetene pentru sport si tineret;
- art. 7 cuprins in cap. II din titlul II si art. 7, cuprins in cap.II din titlul III, respectiv anexa nr. 1 si anexa nr. 2 sunt necorelate, acestea din urma necontinand nicio referire la bunuri proprietate privata a statului;
- la anexa nr. 3, in coloana Denumirea bunului, este redata denumirea persoanei juridice care foloseste imobilul supus procedurii de transfer;
- la anexa nr. 5 rubricile din tabel sunt completate selectiv, fara a exista rigoarea caracteristica tehnicii legislative.
235. Toate acestea demonstreaza ca legea criticata nu respecta exigentele constitutionale referitoare la calitatea legii. Respectarea legilor este obligatorie, insa nu se poate pretinde unui subiect de drept sa respecte o lege care nu este clara, precisa si previzibila, intrucat acesta nu isi poate adapta conduita in functie de ipoteza normativa a legii. De aceea, legiuitorul trebuie sa manifeste o deosebita atentie atunci cand adopta un act normativ.
236. In consecinta, legea criticata este contrara art. 1 alin. (5) din Constitutie sub aspectul cerintei de calitate a legii, ceea ce afecteaza, in mod implicit, si principiul securitatii raporturilor juridice, dimensiune inerenta a statului de drept. Astfel, Curtea retine incalcarea prevederilor art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie.
237. Pentru a intregi imaginea asupra problemelor de tehnica legislativa pe care le ridica dispozitiile legale criticate, Curtea mai retine si existenta altor deficiente de reglementare cuprinse in titlul X - Dispozitii tranzitorii si finale al legii.
238. Potrivit art. III, in termen de 30 de zile de la data intrarii in vigoare a legii, ministerele si celelalte organe de specialitate care au transferat atributii si competente, potrivit acestei legi, au obligatia „sa supuna spre aprobare Guvernului proiectele de acte normative de modificare a legislatiei in domeniul de competenta a acestora, precum si cele care reglementeaza organizarea si functionarea lor, in conformitate cu diminuarea numarului de personal, atributiilor si competentelor stabilite prin prezenta lege”. Or, desi legea se fundamenteaza, potrivit expunerii de motive a acesteia, pe analiza a peste 500 de acte normative, modificarile si completarile exprese aduse cadrului normativ vizeaza un numar de 12 acte normative. in aceste conditii, se constata ca un numar mare de acte normative primare sau secundare au fost modificate si completate implicit, fara a fi, prin urmare, identificate expres in textul legii. Apare astfel imaginea unui domeniu foarte vast de reglementare - neidentificat in concret - in care noul act normativ aduce „unele” modificari, ce vor fi urmate de multe alte modificari, de asemenea neidentificate in vreun fel, lasandu-se la latitudinea autoritatilor publice initiativa corelarilor legislative. Mai mult, aceasta initiativa trebuie sa se realizeze intr-un termen scurt de 30 de zile, in conditiile in care nici legea criticata - care a parcurs un lung proces de pregatire - nu a reusit sa identifice actele normative modificate/completate.
239. Curtea observa, asadar, ca dispozitiile tranzitorii si finale ale legii criticate nu se refera la elaborarea subsecventa a unor norme de aplicare, ci a unor „acte normative de modificare a legislatiei din domeniul de competenta” al ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale. Prin urmare, exista incertitudine juridica asupra masurilor pe care autoritatile publice mentionate la art. III trebuie sa le intreprinda in termen de 30 de zile de la intrarea in vigoare a legii.
240. Caracterul eterogen al reglementarii, precum si lipsa unei individualizari a „masurilor de modificare” a legislatiei pe care aceasta le determina pun sub semnul intrebarii eficienta masurilor pe care le prevede si stabilitatea legislatiei in toate domeniile pe care legea criticata le antameaza. in aceste conditii, termenul de 60 de zile prevazut de art. IV cu privire la incheierea protocolului de predare-primire a structurilor, personalului, mijloacelor fixe, precum si a bunurilor de natura obiectelor de inventar ce fac obiectul descentralizarii devine unul iluzoriu, nereal, ceea ce afecteaza buna aplicare a legii criticate.
241. Referitor la obligatia punctuala instituita prin art. V in sarcina Ministerului Finantelor Publice, ca, pentru proiectele cu finantare externa rambursabila contractate de Guvernul Romaniei prin acest minister, sa „convina” cu finantatorii „eventualele modificari” care „ar putea interveni” asupra continutului acordurilor de imprumut, dincolo de faptul ca instituie o obligatie de realizare a unui acord doar pentru una dintre parti, se remarca prin caracterul vag si imprecis in privinta consecintelor actualei reglementari asupra acestor acorduri. De asemenea, textul analizat nu stabileste nici elementele concrete necesare configurarii mandatului Ministerului Finantelor Publice pentru a „conveni” asupra modificarilor pe care le-ar implica prezenta lege asupra acordurilor de imprumut.
242. De asemenea, art. X alin. (2) cuprinde o exprimare lipsita de precizie, respectiv „(...) autoritatile administratiei publice locale pot schimba destinatia bunurilor imobile numai prin hotarare a Guvernului (...)”. Or, autoritatile publice locale nu sunt competente sa adopte hotarari in sensul art. 108 din Constitutie.
243. In randul acelorasi deficiente ce tin de nerespectarea calitatii legii, circumscrisa textului art. 1 alin. (5) din Constitutie, se remarca si art. XII, potrivit caruia „in cazul in care exista conflict cu prevederile din alte acte normative care reglementeaza domenii ce au facut deja obiectul descentralizarii, prevaleaza prevederile prezentei legi vizand competentele si atributiile descentralizate ale autoritatilor administratiei publice locale”. Curtea constata ca textul de lege mentionat nu respecta nici normele referitoare la abrogarea expresa si nici cele referitoare la abrogarea implicita, inducand, printr-o exprimare juridica improprie, ideea unui test comparativ pe care interpretul legii - oricare ar fi acela - trebuie sa il realizeze, intre mai multe legi speciale in aceeasi materie, pentru identificarea reglementarii aplicabile si a domeniilor in care aceasta se aplica. Aceasta constituie o sursa de profunda instabilitate si lipsa de previzibilitate a reglementarii, fiind premisa crearii de interpretari divergente.
244. Curtea constata ca art. XII este o reglementare improprie, care excedeaza cadrului stabilit prin Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. Or, evenimentele legislative ce pot interveni pe durata de existenta a unui act normativ sunt prevazute, in mod expres, in capitolul VI - Modificarea, completarea, abrogarea si alte evenimente legislative din Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. Numai Constitutia prevede la art. 20 alin. (2) ca „Daca exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile”, insa o asemenea reglementare are in vedere conflictul de norme intre actele nationale si cele internationale. in cauza de fata nu se pune problema unui asemenea conflict, iar normele nationale, din punct de vedere normativ, ies din fondul activ al legislatiei fie prin modificare, completare sau abrogare conform regulilor stabilite in Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, fie ca urmare a constatarii neconstitutionalitatii acestora. in aceste conditii, legiuitorul, in privinta evenimentelor legislative, trebuie sa se circumscrie in activitatea sa regulilor prevazute de Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. Asadar, Curtea constata ca legiuitorul a lasat la aprecierea destinatarului normei, a autoritatilor publice investite cu executarea si aplicarea legii, fixarea cadrului normativ existent in materia descentralizarii. O asemenea dispozitie legala reglementeaza, in mod implicit, posibilitatea eliminarii selective din fondul activ al legislatiei a unor prevederi legale in vigoare, ceea ce afecteaza unitatea si scopul masurilor de descentralizare promovate, conferindu-le un caracter aleatoriu. in aceste conditii, destinatarul normei este pus in situatia de a alege in mod discretionar dispozitiile legale incidente in acest domeniu, contrar regulilor de tehnica legislativa, care obliga legiuitorul la reglementarea relatiilor sociale cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului romanesc [a se vedea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare]. Asadar, Curtea constata o evidenta incalcare a exigentelor art. 1 alin. (5) din Constitutie.
245. In privinta modului in care sunt reglementate masurile de transmitere a dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public/privat al statului in domeniul public/privat al unitatilor administrativ-teritoriale, Curtea a analizat la paragrafele 172-222 incalcari ale art. 1 alin. (5), art. 120 si art. 136 alin. (2) si (4) din Constitutie.
246. Distinct de problemele ce vizeaza incidenta art. 1 alin. (5), Curtea constata incalcarea principiului autonomiei locale prin inexistenta acordului autoritatilor administratiei publice locale in privinta preluarii in domeniul privat a unitatilor administrativ-teritoriale a unor bunuri din domeniul privat al statului.
247. Curtea mai retine ca transferul masiv de bunuri proprietate publica/privata de la nivel central la cel local, dublat de imprecizia normelor cuprinse in legea criticata, se constituie intr-o incalcare a art. 136 alin. (2) si (4) coroborat cu art. 1 alin. (5) din Constitutie. Mai mult, acest transfer nu este realizat in scopul realizarii efective a competentelor descentralizate; or, astfel cum s-a aratat la paragraful 160, un asemenea transfer de bunuri, avand in vedere obiectul de reglementare a legii, trebuie, realizat in scopul desfasurarii in mod eficient a activitatii noilor structuri, fara a se urmari eludarea scopului urmarit. Asadar, Curtea retine, si sub acest aspect, o incalcare a dispozitiilor art. 136 alin. (2) coroborate cu art. 1 alin. (5) din Constitutie.
248. Nu in ultimul rand, Curtea mai retine ca legea opereaza o numerotare inconsecventa a articolelor cuprinse in titlurile I, IV, V, VI - cap. I, VII - cap. I, VIII - cap. II si X fiind numerotate cu cifre romane, in timp ce celelalte articole sunt numerotate cu cifre arabe. Mai mult, la titlul VI - capitolul I se numeroteaza cu cifre romane, in conditiile in care este vorba de un articol unic. Or, potrivit art. 47 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, „in cazul actelor normative care au ca obiect modificari sau completari ale altor acte normative, articolele se numeroteaza cu cifre romane, pastrandu-se numerotarea cu cifre arabe pentru textele modificate sau completate”. Curtea retine ca numerotarea inconsecventa este data de faptul ca unele dispozitii legale sunt norme de baza, celelalte fiind modificatoare sau completatoare, insa si pentru o atare situatie trebuie respectata Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, legiuitorul fiind obligat sa gaseasca o solutie unitara pentru o buna integrare din punct de vedere formal a actului normativ in cadrul legislativ existent
(5) Efectele prezentei decizii a Curtii Constitutionale
249. Potrivit jurisprudentei Curtii, „situatia determinata de constatarea neconstitutionalitatii legii in ansamblul sau [...] are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecinta fiind incetarea procesului legislativ in privinta respectivei reglementari”. De aceea, „optiunea legiuitorului de a legifera in materia in care Curtea Constitutionala a admis o sesizare de neconstitutionalitate cu privire la o lege in ansamblul sau presupune parcurgerea tuturor fazelor procesului legislativ prevazut de Constitutie si de regulamentele celor doua Camere ale Parlamentului” (a se vedea Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012).
250. In consecinta, avand in vedere ca legea criticata a fost constatata ca fiind neconstitutionala in ansamblul sau, Curtea retine ca procedura parlamentara cu privire la aceasta a incetat in mod definitiv. De aceea, pentru a reglementa din nou in materia descentralizarii, Guvernul sau senatorii si deputatii, dupa caz, trebuie sa initieze un nou proiect, respectiv propunere legislativa in acest sens.
251. In fine, Curtea constata ca atat dispozitivul, cat si considerentele prezentei decizii sunt general obligatorii, potrivit dispozitiilor art. 147 alin. (4) din Constitutie, si se impun cu aceeasi forta tuturor subiectelor de drept (a se vedea, in acest sens, si Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronuntate in cadrul controlului de constitutionalitate, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013). Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
in numele legii
DECIDE:
1. Cu majoritate de voturi, respinge criticile de neconstitutionalitate extrinseca a Legii privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica.
2. Cu unanimitate de voturi, admite obiectia de neconstitutionalitate in ceea ce priveste criticile de neconstitutionalitate intrinseca si constata ca Legea privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministe re si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica, in ansamblul ei, este neconstitutionala.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si prim-ministrului si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Pronuntata in sedinta din data de 10 ianuarie 2014.
Presedintele Curtii Constitutionale Augustin Zegrean
Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta
Magistrat-asistent-sef, Benke Károly
Magistrat-asistent, Irina-Loredana Gulie
*
OPINIE SEPARATA
cu privire la neconstitutionalitatea extrinseca a Legii privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica
1. In dezacord cu decizia, adoptata cu majoritate de voturi, de respingere a criticilor de neconstitutionalitate extrinseca a Legii privind stabilirea unor masuri de descentralizare a unor competente exercitate de unele ministere si organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si a unor masuri de reforma privind administratia publica (pct. 1 din dispozitivul Deciziei nr. 1 din 10 ianuarie 2014), consideram ca aceasta lege este neconstitutionala sub aspectul procedurii de adoptare, criticile de neconstitutionalitate extrinseca fiind intemeiate, pentru urmatoarele considerente:
I. Scurte consideratii teoretice cu privire la procedura angajarii raspunderii asupra unui proiect de lege
2. Potrivit art. 61 alin. (1) din Constitutie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii, adoptand, in considerarea acestui rol, legi constitutionale, organice si ordinare [art. 73 alin. (1) din Constitutie]. Aceasta competenta a Parlamentului, in privinta legilor organice si ordinare, poate fi delegata Guvernului in anumite conditii, prevazute de art. 115 din Constitutie; acesta din urma exercita, astfel, o competenta delegata (si nu atribuita) de legiferare, putand adopta ordonante si ordonante de urgenta, acte normative de reglementare primara, supuse, in principiu, aprobarii Parlamentului. Initiativa revizuirii, asadar de adoptare a legilor constitutionale, este reglementata la art. 150 din Constitutie, in timp ce initiativa legislativa - deci, de adoptare a legilor organice si ordinare - este reglementata la art. 74 din Constitutie.
3. Sub aspectul a ceea ce intereseaza cauza aflata pe rolul Curtii Constitutionale, se constata ca initiativa legislativa apartine Guvernului, deputatilor si senatorilor, precum si cetatenilor. Guvernul transmite spre adoptare Parlamentului un proiect de lege, in timp ce deputatii, senatorii si cetatenii prezinta acestuia propuneri legislative.
4. Procedura de adoptare a legilor organice si ordinare este reglementata de art. 75 si art. 76 din Constitutie, aceste texte constituindu-se in dreptul comun in materie. Pe langa procedura de drept comun/obisnuita de adoptare a legilor (organice/ordinare), legiuitorul constituant a reglementat la art. 114 din Constitutie institutia angajarii raspunderii Guvernului, care se constituie intr-o veritabila procedura speciala de adoptare a legilor, derogatorie de la dreptul comun.
5. Angajarea raspunderii Guvernului este o procedura complexa ce implica raporturi de natura mixta, deoarece, pe de o parte, prin continutul sau este un act ce emana de la executiv si, pe de alta parte, prin efectul sau, fie produce un act de legiferare - asa cum este in speta de fata -, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Asa fiind, angajarea raspunderii asupra unui proiect de lege reprezinta o modalitate legislativa indirecta de adoptare a unei legi care, neurmand procedura parlamentara obisnuita, este practic adoptata tacit in absenta dezbaterilor, Guvernul tinand cont sau nu de amendamentele facute.
6. De asemenea, ea este o procedura mixta, de control parlamentar, intrucat permite initierea unei motiuni de cenzura, si de legiferare, deoarece proiectul de lege in legatura cu care Guvernul isi angajeaza raspunderea se considera adoptat, daca o asemenea motiune nu a fost depusa sau, fiind initiata, a fost respinsa.
II. Jurisprudenta Curtii Constitutionale in materia angajarii raspunderii Guvernului (1) Decizii relevante in materie
7. In ceea ce priveste procedura prevazuta de dispozitiile art. 114 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora „Guvernul isi poate angaja raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege.”, Curtea Constitutionala a stabilit, pe calea interpretarii sistematice a Constitutiei, o serie de conditii si limite.
(1.1) Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009
8. Prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea Constitutionala a statuat ca angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezinta o modalitate simplificata de legiferare, la care „[...] trebuie sa se ajunga in extremis atunci cand adoptarea proiectului de lege in procedura obisnuita sau in procedura de urgenta nu mai este posibila ori atunci cand structura politica a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege in procedura uzuala sau de urgenta.” Prin aceeasi decizie, Curtea a mai statuat ca „[...] angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmareste ca acesta sa fie adoptat in conditii de maxima celeritate, continutul reglementarii vizand stabilirea unor masuri urgente intr-un domeniu de maxima importanta, iar aplicarea acestora trebuie sa fie imediata. [...] Prin urmare, chiar daca la prima vedere posibilitatea angajarii raspunderii nu este supusa niciunei conditii, oportunitatea si continutul initiativei ramanand teoretic la aprecierea exclusiva a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru ca exclusivitatea Guvernului este opozabila numai Parlamentului, si nu Curtii Constitutionale ca garant al suprematiei Legii fundamentale”.
(1.2) Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010
9. Prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a subliniat ca „[...] acceptarea ideii potrivit careia Guvernul isi poate angaja raspunderea asupra unui proiect de lege in mod discretionar, oricand si in orice conditii, ar echivala cu transformarea acestei autoritati in autoritate publica legiuitoare, concurenta cu Parlamentul in ceea ce priveste atributia de legiferare”.
(1.3) Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010
10. Prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, Curtea a stabilit criteriile a caror respectare este impusa de art. 114 din Constitutie, respectiv: „- existenta unei urgente in adoptarea masurilor continute in legea asupra careia Guvernul si-a angajat raspunderea; - necesitatea ca reglementarea in cauza sa fie adoptata cu maxima celeritate;
- importanta domeniului reglementat; - aplicarea imediata a legii in cauza.”
(1.4) Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012
11. Dincolo de aceste criterii, Curtea a mai constatat, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, ca este recomandabil ca legile care privesc domenii esentiale pentru statul de drept, cum ar fi, de exemplu, in materie electorala, „[...] sa fie dezbatute in Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de exceptie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui continut normativ aflat la aprecierea aproape exclusiva a Guvernului.”, si ca „Mecanismul motiunii de cenzura, reglementat de art. 114 din Constitutie, poate avea caracter iluzoriu atunci cand Guvernul dispune de o majoritate sigura in Parlament, adoptarea legii asupra careia Guvernul isi angajeaza raspunderea devenind, in aceste conditii, o pura formalitate.” in acelasi context, Curtea a retinut ca aceasta problematica tine de buna functionare a statului de drept, a colaborarii dintre puterile statului, care trebuie sa se manifeste in spiritul normelor de loialitate constitutionala, prelungire a principiului separatiei puterilor in stat
(2) Conditiile necesare angajarii raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege stabilite in jurisprudenta Curtii Constitutionale
12. Prin jurisprudenta citata Curtea Constitutionala a fixat conditiile ce trebuie a fi realizate pentru angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, astfel:
A) angajarea raspunderii Guvernului constituie solutia ultima, extrema, de adoptare a legii, in una din ipotezele urmatoare, care au caracter alternativ:
a) cand adoptarea proiectului de lege in procedura obisnuita sau in procedura de urgenta nu mai este posibila;
b) cand structura politica a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege in procedura uzuala sau de urgenta;
B) existenta unei urgente in adoptarea masurilor continute in legea asupra careia Guvernul si-a angajat raspunderea;
C) necesitatea ca reglementarea in cauza sa fie adoptata cu maxima celeritate;
D) importanta domeniului reglementat;
E) aplicarea imediata a legii in cauza.
13. Cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constitutionala a statuat in mod constant ca puterea de lucru judecat ce insoteste actele jurisdictionale, deci si deciziile Curtii Constitutionale, se ataseaza nu numai dispozitivului, ci si considerentelor pe care se sprijina acesta, aspect retinut si in prezenta decizie.
III. Analiza criticilor de neconstitutionalitate in raport cu dispozitiile art. 114 din Constitutie interpretat in jurisprudenta Curtii Constitutionale (1) Angajarea raspunderii Guvernului ca solutie ultima, extrema, de adoptare a legii
14. Nu sunt indeplinite in cauza niciuna dintre ipotezele alternative stabilite in jurisprudenta Curtii Constitutionale.
a) Ipoteza in care adoptarea proiectului de lege in procedura obisnuita sau in procedura de urgenta nu mai este posibila
15. Descentralizarea administrativa a debutat in anul 1991, iar scopul acesteia si principiile care o guverneaza configureaza un proces complex, de lunga durata, care impune o continua monitorizare. De-a lungul timpului au fost adoptate o serie de masuri in acest sens, iar legea care face obiectul sesizarii se adauga acestor masuri. Prin urmare, nu exista nicio justificare pentru a fi exceptata de la procedura obisnuita de legiferare. Nu s-a demonstrat in cauza vreo imposibilitate a adoptarii legii prin procedura obisnuita sau de urgenta, astfel incat sa se sustina recurgerea la o procedura legislativa extrema, cu caracter de ultima solutie de legiferare.
16. Mai mult, se observa ca in procedura parlamentara obisnuita de legiferare se afla si o Propunere legislativa privind descentralizarea unor servicii publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale catre autoritatile administratiei publice locale. Cu privire la aceasta propunere legislativa, punctul de vedere transmis de Guvern cu Adresa nr. 7.360 din 25 iulie 2013 este negativ. Pozitia Guvernului exprimata in avizul sau cuprinde, in linii mari, aceleasi critici care sunt formulate de autorii prezentei sesizari (incalcarea art. 120 din Constitutie cu referire la principiul autonomiei locale, art. 123 din Constitutie referitor la rolul prefectului, neconcordanta cu Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizarii, respectiv cu regulile generale, etapele si masurile care trebuie respectate de catre fiecare minister care se descentralizeaza si cadrul institutional al procesului de descentralizare, amploarea procesului de regionalizare-descentralizare). Guvernul invoca si un dezacord cu prevederile constitutionale consacrate de art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separatiei puterilor in stat, deoarece „intreg procesul de descentralizare administrativa si financiara tine exclusiv de competenta Guvernului, potrivit Legii-cadru nr. 195/2006, Guvernul fiind singurul abilitat sa gestioneze intregul proces de descentralizare in conformitate cu principiile, regulile si cadrul institutional, astfel cum rezulta din legea descentralizarii”.
17. Existenta unei alte propuneri legislative nu impiedica Guvernul, de plano, sa isi angajeze raspunderea asupra unui nou proiect de lege1. Cu toate acestea, existenta propunerii legislative si pozitionarea Guvernului in raport cu aceasta, in contextul recurgerii, in paralel, la procedura angajarii raspunderii asupra unei legi cu acelasi obiect, sunt de natura sa demonstreze ca recurgerea la o procedura simplificata de legiferare in cauza nu are caracterul unei masuri in extremis, ci este mai mult expresia unei pretinse exclusivitati a Guvernului de a initia si a gestiona problematica descentralizarii, inclusiv la nivel de reglementare, in contradictie cu prevederile art. 1 alin. (4) din Constitutie referitor la principiul separatiei puterilor in stat.
18. Mai mult, in cazul in care viziunea Guvernului se afla in discordanta cu cea a Parlamentului, cea care prevaleaza este a organului legiuitor suprem, organul executiv, Guvernul, aflandu-se sub control parlamentar, si nu invers. Astfel, Guvernul avea abilitarea legala de a formula amendamente la proiectul aflat in dezbatere parlamentara, iar in caz de respingere a acestora sa puna in executare in totalitate actul normativ astfel adoptat, suprematia Parlamentului in materie de legiferare fiind incontestabila.
b) Ipoteza in care structura politica a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege in procedura uzuala sau de urgenta
19. Structura politica a Parlamentului nu constituia un impediment pentru adoptarea acestui proiect de lege, fiind evident ca, in conditiile unei majoritati sigure in Parlament, adoptarea legii s-a transformat practic intr-o formalitate, mecanismul motiunii de cenzura fiind ab initio exclus. Guvernul a respins, de altfel, o serie de amendamente aduse legii de catre parlamentari cu simpla motivare ca acestea nu concorda cu viziunea sa ori a unor ministere2.
20. Din modul in care a actionat Guvernul in legatura cu modalitatea de adoptare, din pozitia exprimata in punctul de vedere transmis asupra propunerii legislative cu obiect asemanator, ori cu privire la chiar proiectul in cauza, care a generat respingerea amendamentelor care nu corespund viziunii sale, ar rezulta ca monopolul legislativ in materie de descentralizare ar trebui sa reflecte exclusiv viziunea sa. in aceste conditii, exista posibilitatea de a trage concluzia ca, si in continuare, la modificarea actelor subsecvente sau la descentralizarea altor competente, s-ar impune acelasi procedeu de exceptie
(2) Importanta domeniului de reglementare
21. Astfel cum s-a retinut si in considerentele prezentei decizii, masurile prevazute de legea criticata se inscriu intr-un amplu proces de reforma administrativa, iar, sub acest aspect, legea ar realiza conditia referitoare la importanta domeniului de reglementare.
22. Cu toate acestea, tocmai amploarea si complexitatea domeniului de reglementare pledeaza in favoarea recurgerii la procedura obisnuita de legiferare, iar nu la o procedura cu caracter exceptional, caracterizata prin celeritate. in acest caz subzista ipoteza vizata de Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 a Curtii Constitutionale, privitoare la reglementarea unui domeniu esential pentru statul de drept, situatie in care se impune ca legile „sa fie dezbatute in Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de exceptie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui continut normativ aflat la aprecierea aproape exclusiva a Guvernului.”
23. De altfel, chiar si procedura accelerata a angajarii raspunderii, restrictiva sub aspectul amendamentelor, a relevat existenta a numeroase amendamente, in parte admise, care au vizat inclusiv erori materiale. Uneori, asa-zisele „erori materiale” se refera la situatia juridica a unor imobile care nu apartin proprietatii publice, ele aflandu-se in proprietate privata3. Multitudinea amendamentelor formulate demonstreaza complexitatea domeniului reglementat si interesul legiuitorului in dezbaterea parlamentara a proiectului de lege.
24. Chiar retinand insa realizarea conditiei importantei domeniului de reglementare, aceasta nu poate sustine, in mod singular, constitutionalitatea extrinseca a legii, intrucat conditiile angajarii raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, astfel cum au fost acestea stabilite in jurisprudenta Curtii Constitutionale, trebuie intrunite cumulativ
(3) Criteriile referitoare la urgenta masurii, celeritatea procedurii, aplicarea imediata a legii in cauza
25. Consideram ca nu este indeplinita conditia referitoare la urgenta masurii, deoarece nu s-a relevat pericolul pentru vatamarea interesului public determinat de neadoptarea urgenta a masurilor asumate. Expunerea de motive nu ofera o justificare a motivelor care necesita adoptarea urgenta a masurilor si care sunt valorile esentiale care ar fi salvgardate prin evitarea dezbaterilor parlamentare. Mai mult, nu sunt indicate disfunctionalitati in actuala configuratie a institutiilor transferate si care ar fi beneficiul cetateanului daca acele structuri si competente ar fi transferate in subordinea unitatilor administrativ-teritoriale.
26. Argumentele Guvernului privesc adoptarea bugetului pe 2014 si faptul ca in acelasi an, 2014, incepe un nou exercitiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. Se arata ca „in cazul adoptarii ulterioare a descentralizarii administrative, o serie de competente ale serviciilor deconcentrate vor trece in subordinea/coordonarea consiliilor judetene si locale, activitatea acestora ar putea fi blocata, cu grave repercusiuni asupra vietii cetatenilor, daca sumele necesare pentru functionarea institutiilor transferate nu vor fi prevazute in bugetele unitatilor administrativ-teritoriale pentru 2014”.
27. Or, nu se poate vorbi de un blocaj cata vreme Dispozitiile finale si tranzitorii ale legii iau in calcul si prevad masuri inclusiv cu privire la situatia in care descentralizarea structurilor ce fac obiectul legii are loc pe parcursul exercitiului bugetar al anului 2014 (art. XI pct. 4 din lege). Nu se justifica insa importanta exercitiului bugetar al anului bugetar 2014 si nici care ar fi diferenta fata de anii anteriori ori viitori ce ar putea justifica alegerea acestui an. Potrivit Guvernului, de la 1 ianuarie 2014 incepe un nou exercitiu financiar al Uniunii Europene, ceea ce reprezinta o noua perioada de alocare a fondurilor europene in intervalul 2014-2020. Se arata ca „in aceste conditii este esential ca transferul de competente si resursele aferente de la administratia publica centrala catre cea locala sa aiba loc inainte de inceperea noii perioade de programare, astfel incat structurile descentralizate sa fie operationale si pregatite pentru elaborarea de proiecte in vederea absorbtiei fondurilor europene, in baza noilor competente”. Guvernul nu a precizat insa cum ar putea influenta aceste modificari - cuprinzand anumite masuri de descentralizare in raport cu obiectivele propuse - elaborarea de proiecte in vederea absorbtiei fondurilor europene, in baza noilor competente.
28. Mai mult, legea criticata prevede o serie de masuri a caror derulare este etapizata pe termene, astfel incat masurile de aplicare, in sensul construirii cadrului legal necesar de catre autoritatile implicate, vor fi ulterioare adoptarii bugetului pe anul 2014, respectiv inceperii noului exercitiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. De altfel, la nivelul Uniunii Europene nu se fac planificari in functie de unele sau altele dintre competentele autoritatilor centrale sau locale ale statelor membre.
29. Acestea demonstreaza ca legea nu are o aplicare imediata, cata vreme legiuitorul a fixat intervale de timp in care autoritatile publice trebuie sa asigure conditiile necesare pentru punerea in aplicare a legii.
30. Atrag atentia in mod particular termenele de 30 si 60 de zile prevazute de legea criticata pentru supunerea spre aprobare Guvernului a proiectelor de acte normative de modificare a legislatiei din domeniul de competenta al ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale care au transferat atributii si competente, respectiv emiterea de instructiuni-ordine-norme metodologice in vederea corelarii cu prevederile acestei legi.
31. Practic, se plaseaza, intr-un termen de 30 de zile, tot efortul de corelare a legislatiei si de modificare a cadrului normativ in materiile supuse descentralizarii, ulterior adoptarii unor masuri punctuale de descentralizare. Aceste masuri, astfel cum au fost reglementate, releva deja probleme de paralelisme, contradictii, confuzii care fac dificila adoptarea unor masuri de corelare intr-un interval prefixat de timp in raport cu timpul scurs pana la adoptarea legii, dificultati la care se adauga si cele privind identificarea bunurilor care fac obiectul transferului dreptului de proprietate, cu consecinte negative si asupra operatiunii de predare-primire a bunurilor.
In concluzie, consideram ca adoptarea legii prin angajarea raspunderii Guvernului incalca prevederile art. 114 din Constitutie, astfel cum au fost interpretate in jurisprudenta Curtii Constitutionale.
In egala masura, angajarea raspunderii Guvernului incalca prevederile art. 61 alin. (1) referitoare la rolul Parlamentului si ale art. 102 alin. (1) referitoare la rolul Guvernului si, prin urmare, legea criticata este contrara dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 1 alin. (3), (4) si (5) referitoare la separatia puterilor in stat si respectarea Constitutiei si a legilor si la statul de drept.
Judecatori
Prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru
Augustin Zegrean
Daniel Marius Morar
Note de subsol
1 In acest sens este Decizia Curtii Constitutionale nr. 232 din 10 mai 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 359 din 17 iunie 2013.
2 A se vedea Fisa actului - PL-x nr. 497/2013 - www.cdep.ro
3 A se vedea Fisa actului - PL-x nr. 497/2013 - www.cdep.ro
marilena georgescu
Comentarii articol (0)