Garantia de buna conduita obligatorie pentru contestarea licitatiilor publice

Modificarea nu vizeaza indreptarea unor probleme intalnite in practica achizitiilor publice, ci urmareste sa introduca noi obstacole in calea operatorilor economici care contesta acte nelegale ale autoritatiilor contractante, pe parcursul procedurii de atribuire. Guvernul arata, in expunerea de motive a O.U.G. nr. 51/2001, ca introducerea garantiei de buna conduita este justificata de ”necesitatea adoptarii unor masuri urgente care sa fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achizitii publice si care sa protejeze autoritatile contractante impotriva depunerii unor contestatii abuzive care au modificat scopul pentru care au fost instituite caile de atac in domeniul achizitiilor publice„.

Binenteles nu putem imbratisa o astfel de motivare din moment ce Directivele europene, care stau la baza legislatiei achizitiilor publice in Romania, nu vorbesc despre protejarea autoritatilor contractante de operatorii economici, ci despre cai de atac eficiente si accesibile prin care sa se garanteze respectarea dispozitiilor comunitare, in special intr-un stadiu in care abaterile pot fi corectate.

Legiuitorul european a considerat mai important sa protejeze cheltuirea eficienta a banilor publici si nu sa protejeze autoritatea contractanta de principiul liberului acces la justitie, a persoanei vatamate, principiu de baza intr-un stat de drept. Din pacate insa, se pare ca legiuitorul national nu impartaseste aceasta viziune, concluzie ce se desprinde fara putinta de tagada din spiritul acestei noi reglementari, care obliga operatorul economic sa constituie pe langa garantia de participare si garantia de buna conduita pentru a putea contesta acte nelegale ale autoritatii contractante.

Garantia de buna conduita. Constituire. Cuantum. Retinere. Restituire.

1. Constituire

Garantia de buna conduita se constitie de operatorul economic inainte de depunerea contestatiei/cererii/plangerii la Consiliu sau in instanta. Garantia de buna conduita trebuie sa aiba o perioada de valabilitate de cel putin 90 de zile, pana la data ramanerii definitive a deciziei Consiliului sau hotararii instantei de judecata. Consiliul sau instanta de judecata vor respinge contestatia/cererea/plangerea in cazul in care contestatorul nu prezinta dovada constituirii garantiei.

O prima problema care se desprinde de aici este legata de termenele foarte scurte de contestare a actelor nelegale ale autoritatilor contractante, de 5 si de 10 zile, care vor crea operatorilor economici reale probleme in practica, pentru a putea constitui in timp garantia de buna conduita, inainte de introducerea contestatiei/cererii/plangerii la Consiliu sau la instanta. De asemenea, prin introducerea garanatiei de buna conduita, vor fi descurajati operatorii economici participanti la procedura de a se asocia la contestatie sau de a formula cereri de interventie, din moment ce vor fi si ei obligati sa constituie garantia de buna conduita pentru a putea veni in sustinerea uneia dintre parti.

Garantia de buna conduita se constituie prin virament bancar sau printr-un instrument de garantare emis in conditiile legii de o societate bancara ori de o societate de asigurari si se depune in original la sediul autoritatii contractante si in copie la Consiliu sau la instanta de judecata, odata cu depunerea contestatiei/cererii/plangerii.

Garantia de buna conduita se constituie o data cu depunerea contestatiei, ceea ce insemna ca ea trebuie in mod obligatoriu constituita de operatorii economici si atunci cand se contesta acte ale autoritatii contractante de pe parcursul desfasurarii procedurii de atribuire si atunci cand se contesta documentatia de atribuire.

2. Cuantum

Cuantumul garantiei de buna conduita se stabileste prin raportare la valoarea estimata a contractului ce urmeaza a fi atribuit, astfel:
a) 1% din valoarea estimata, daca aceasta este mai mica decat pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2) lit. a) si b);
b) 1% din valoarea estimata, daca aceasta este mai mica decat pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decat echivalentul in lei a 10.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garantiei;
c) 1% din valoarea estimata, daca aceasta este egala sau mai mare decat pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2) lit. a) si b), dar nu mai mult decat echivalentul in lei a 25.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garantiei;
d) 1% din valoarea estimata, daca aceasta este egala sau mai mare decat pragurile valorice prevazute la art. 55 alin. (2) lit. c), dar nu mai mult decat echivalentul in lei a 100.000 euro, la cursul BNR de la data constituirii garantiei.

Se poate observa ca legiuitorul nu stabileste o limita minima a valorii garantiei de buna conduita, ci stabileste doar valoarea maxima a garantiei in functie de pragurile valorice stabilite in O.U.G. nr. 34/2006 la art. 55.

Referitor la cuantumul garantiei de buna conduita o consideram disproportionata si exagerat de mare raportat la scopul pentru care a fost instituita, respectiv ”de a proteja autoritatea contractanta de riscul unui eventual comportament necorespunzator”. Ne intrebam ce semnificatie juridica are sintagma ”riscul unui eventual comportament necorespunzator” si in ce se poate materializa acest comportament necorespunzator.

Mai mult decat atat comparand sumele ce trebuie constituite ca garantie de buna conduita cu taxele de timbru, aplicabile in alte materii, putem observa o diferenta considerabila.Nu intelegem care ar putea fi ratiunea si spiritul legii pentru care acestea sunt atat de mari, altul decat acela de a descuraja orice operator economic de a contesta un act al autoritatii contractante.

Cuantumul dispoportionat de mare a garantiei de buna conduita raportat la taxele de timbru este evidentiat cel mai clar, chiar in O.U.G. nr. 34/2006, avand in vedere ca plangerea formulata impotriva deciziei Consiliului ramane sa fie timbrata cu 2 lei, potrivit art. 2851 din O.U.G. nr. 34/2006.

Indiferent ca vorbim de o intreprindere mica sau mijlocie sau de o multinationala, avand in vedere cuantumurile foarte mari ale garantiei de buna conduita de pana la 100.000 euro, operatorii economici vor ezita sau vor renunta sa conteste actele autoritatii contractante, chiar daca vor avea certitudinea ca sunt nelegale.

Acesta decizie va avea la baza cel putin doua motive. Primul motiv va fi riscul prea mare al operatorului economic de a pierde garantia de buna conduita, ca urmare a practicii imprevizibile si neunitare a Consiliului si a instante, ceea ce duce automat atat la pierderea contractului de achizitie publica, cat si a unei sume importante de bani.

Al doilea motiv ar fi blocajul de lichiditati (cash-flow) in care ar intra orice operator economic, avand in vedere faptul ca in cazul in carear fi implicat in cel putin doua proceduri s-ar afla in situatia de a constitui doua garantii de buna conduita, intr-un cuantum semnificativ, pe care, la final, risca sa le piarda. Tot din prisma blocajului de lichiditati are relevanta si faptul ca pe langa garantia de buna conduita, in majoritatea cazurilor, operatorul economic va avea deja constituita si garantia de participare, deci va avea sume importante de bani blocate pentru cel putin o perioada de 90 de zile, intr-o singura procedura de atribuire.

Dorim sa evidentiem un aspect deosebit de important si anume faptul ca IMM-urile nu vor beneficia de reducerea cu 50% a cuantumului garantiei de buna conduita, astfel cum beneficiaza in cazul criteriile legate de cifra de afaceri, de garantia pentru participare si de garantia de buna executie, conform art. 16 alin. (2) din Legea nr. 346/2004, privind stimularea infiintarii si dezvoltarii intreprinderilor mici si mijlocii. Desi din punctul nostru de vedere, pentru identitate de ratiune, in cazul IMM-urilor, legiuitorul ar fi trebuit sa adopte aceeasi solutie, respectiv sa permita acestora sa constituie garantia de buna-conduita tot la jumatate din valoare, O.U.G. nr. 51/2014, uita sa reglementeze acest aspect si sa completeze corespunzator prevederile Legii nr. 346/2004. Solutia este aberanta intrucat importanta garantiei de participare si a garantiei de buna executie este mult mai mare pe perioada derularii procedurii de atribuire si executarii contractului, decat importanta garantiei de buna conduita, deci nu se justifca motivul pentru care in cazul primelor doua se poate constitui la jumatate si in cazul garantieie de buna conduita nu se poate.

3. Cazuri de retinere

In cazul in care Consiliul sau instanta de judecata resping contestatia, autoritatea contractanta are obligatia de a retine garantia de buna conduita de la momentul ramanerii definitive a deciziei Consiliului/hotararii instantei de judecata. Retinerea se aplica pentru loturile la care contestatia a fost respinsa.
Autoritatea contractanta va retine garantia de buna conduita si in cazul in care contestatorul renunta la contestatie/cerere/plangere. De asemenea garantia de buna conduita se va retine si in cazul in care contestatia este respinsa ca inadmisibila.

In cazul in care, in ultima zi de valabilitate a garantiei de buna conduita, decizia Consiliului sau hotararea instantei de judecata nu este ramasa definitiva, iar contestatorul nu a prelungit valabilitatea garantiei de buna conduita, autoritatea contractanta va retine garantia de buna conduita.

Legiuitorul prevede si doua exceptii de la regula retinerii garantiei de buna conduita in cazul respinegerii contestatiei/plangerii de catre Consiliu/instanta,respectiv: cazul in care Consiliul/instanta de judecata respinge contestatia ca ramasa fara obiect si cazul in care s-a renuntat la contestatie/cerere/plangere, ca urmare a adoptarii de catre autoritatea contractanta a masurilor de remediere necesare.

Garantia de buna conduita se va plati neconditionat, la prima cerere a autoritatii contractante.

Fata de vechea reglementare conform careia garantia de participare se retinea doar cand contestatia era respinsa pe fond, ca nefondata, observam ca noua reglementare prevede retinerea garantiei de buna conduita atat in cazul in care contestatia este respinsa pe fond, cat si in cazul in care este respinsa ca inadmisibila si in cazul in care este respinsa pe cale de exceptie (tardiva, lipsita de ineters, ca fiind introdusa de o persoana fara calitate sau neimputernicita sa formuleze contestatia, precum si pe orice alta exceptie de procedura sau de fond). Singurele exceptii fiind cele metionate mai sus, cand nu se retine garantia de buna conduita, respectiv cand contestatia este respinsa ca ramasa fara obiect sau daca contestatoru renunta la contestatie avand in vedere masurile de remediere adoptate de autoritatea contractanta.

4. Restituirea garantiei de buna conduita

In situatia in care Consiliul/instanta admite contestatia, respectiv instanta competenta admite plangerea formulata impotriva deciziei Consiliului de respingere a contestatiei, autoritatea contractanta are obligatia de a restitui contestatorului garantia de buna conduita, in cel mult 5 zile de la momentul ramanerii definitive a deciziei/hotararii.

Desi textul de lege nu precizeaza, consideram ca in practica, operatorul economic va trebui sa adreseze o cerer autoritatii contractante aratand ca decizia/hotararea a ramas definitiva, pentru a i se restitui garantia de buna conduita. In practica aceasta era si este procedura de urmat si in cazul solicitarii de restituire a garantiei de participare sau a garantiei de buna executie. Problema este ca nefiind nicio sanctiune aplicabila autoritatii contractante in cazul in care garantia nu se restituie in cel mult 5 zile, cu siguranta vor exista intarzieri din partea autoritatii contractante cu privire la restituirea acestor sume catre operatorul economic.

Sumele incasate de autoritatea contractanta din executarea garantiei de buna conduita reprezinta venituri ale autoritatii contractante.

5. Concluzii

Principalele concluzii care se pot desprinde din introducerea acestei noi garantii de buna conduita in sarcina operatorilor economici este nu numai ca aceasta aduce obstacole suplimentare pentru operatorii economici, care vor sa conteste actele autoritatii contractante ci, consideram noi, ca aceasta garantie de buna conduita este neconstitutionala si contrara spiritului si ratiunii juridice a Directivelor europene pe care le transpune.

Principalul obstacol pe care-l ridica operatorilor economici este de natura financiara. Astfel operatorii economici vor trebui sa constituie atat garantia de buna conduita cat si garantia de participare atunci cand vor contesta acte ale autoritatii contractante de pe parcursul desfasurarii procedurii de atribuire. In aceste conditii consideram ca nu numai IMM-urile, dar si operatori economici mai mari vor avea dificultati financiare reale, in principal in legatura cu cash flow-ul in cadrul societatii, avand in vedere sumele mari pe care le vor avea blocate intr-o singura procedura, pentru o perioada relativ lunga de timp de cel pu?in 90 de zile. Va deveni practic aproape imposibil, cel putin pentru IMM-uri de a participa in mai multe proceduri concomitent, pentru ca nu vor avea resursele financiare de a constitui atat garantia de participare cat si garantia de buna conduita.

O alta ipoteza probabila va fi aceea ca desi operatorii economici vor participa in mai multe proceduri, constituind garantia de participare, nu vor contesta actele nelegale ale autoritatii contractante pentru ca efectiv nu vor avea resursele financiare de a constitui si garantia de buna conduita.

In acest fel, practic prin intorducerea garantiei de bun conduita se limiteaza liberul acces la justitie al operatorilor economici si se sacrifica legalitatea actelor autoritatii contractante, pentru celeritatea procedurii si protejarea autoritatilor contractante.

5.1 Caracterul neconstitutional al garantiei de buna conduita -atingeri aduse caracterului gratuit al procedurii administrativ jurisdictionale

In ceea ce priveste caracterul neconstitutional al noilor prevederi privind garantia de buna conduita, consideram ca acesta contravine art. 21 alin. (4) din Constitutie, conform caruia jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite.Or caracterul gratuit nu mai poate fi sustinut in procedura in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor din moment ce art. 271¹ alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, reglementeaza expres faptul ca neconstituirea garantiei de buna conduita inainte de depunerea contestatie, duce la respingerea acesteia de catre Consiliu.

Consideram important de mentionat faptul ca in anul 2012 a fost ridicata exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 278¹ din OUG 34/2006 raportat la art. 21 alin. (4) din Constitutie, prin care a fost invocata incalcarea caracterului gratuit al jurisdictiei administrative prin retinerea unei parti din garantia de participare, in cazul respingerii contestatatiei de catre Consiliu. Aceasta exceptie de neconstitutionalitate a fost respinsa de Curtea Constitutionala prin  Decizia nr. 282/27.03.2012 printr-o motivare superficiala si cel putin criticabila. Curtea Constitutionala a constat cu acea ocazie ca nu exista nicio norma care sa ateste existenta vreunei taxe sau cautiuni care sa se faca venit la bugetul de stat sau la bugetul autoritatii administrativ-jurisdictionale. Curtea a retinut ca gratuitatea consacrata de norma constitutionala cuprinsa in art. 21 alin. (4) vizeaza lipsa oricarei contraprestatii pecuniare din partea persoanei care, alegand calea contenciosului administrativ-jurisdictional, beneficiaza de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdictionala. Curtea a concluzionat ca sub acest aspect, dispozitiile ordonantei criticate respecta cerinta constitutionala referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdictionale.

Noua reglementare a garantiei de buna conduita schimba insa radical situatia juridica si pune sub semnul intrebarii constitutionalitatea prevederilor in ceea ce priveste mentinerea caracterului gratuit al jurisdictiei administrativ jurisdictionale din moment ce neconstituirea garantiei de buna executie inainte de data depunerii contestatiei se sanctioneaza cu respingerea acesteia de catre Consiliu. Aratam ca, potrivit vechii reglementari, garantia de participare trebuia constituita de operatorul economic pentru a putea participa la procedura independent de decizia acestuia de a contesta sau nu vreun act al autoritatii contractante. Acum, conform noii reglementari, garantia de buna conduita se constituie special si exclusiv pentru ca operatorul economic sa poata sa-si exercite dreptul de acces la instanta.

Consideram ca garantia de buna conduita, desi poarta aceasta denumire, nu este altceva decat o taxa de timbru mascata. In aceste conditii ne intrebam cum poate fi in continuare sustinut caracterul gratuit al jurisdictiei administrative in fata Consiliului.

Sanctiunea aplicabila operatorului economic pentru neconstituirea garantiei de buna conduita, anterior depunerii cererii, este asemanatoare cu cea a netimbrarii, respectiv Consiliul va respinge contestatia. Textul de lege, art. 271¹ alin. (2) prevede simplu contestatia/cererea/plangerea va fi respinsa in cazul in care contestatorul nu prezinta dovada constituirii garantiei, insa nu mentioneaza motivul respingerii contestatiei.

Comparand cu dreptul comun avand in vedere faptul ca contestatia se respinge pentru ca nu s-a achitat o suma de bani necesara pentru ca Consiliul/instanta sa fie legal investit, contestatia ar trebui sa fie respinsa ca netimbrata. In cazul de fata, insa, pentru ca nu se doreste recunoasterea caracterului oneros al porcedurii administrativ jurisdictionale si faptul ca garantia de buna conduita nu este altceva decat o taxa de timbru prin natura sa, legiuitorul a ales sa oblige Consiliul sa respinga pur si simplu contestatia, fara nicio motivare practic, solutie pe care o consideram e nelegala. De altfel pentru identitate de ratiune solutia procedural legala ar fi anularea contestatiei, raportat la art. 197 din Codul de procedura civila si nu respingerea acesteia.

Nu putem sa ne raliem opiniei Curtii Constitutionale, care a statuat ca atatat timp cat garantia de buna participare, conform vechii reglementari, nu se facea venit la bugetul de stat sau la bugetul autoritatii administrativ-jurisdictionale, inseamna ca procedura administrativ-jurisdictionala pastra un caracter gratuit. Aceasta opinie era conforma Legii nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, in baza careia toate taxele de timbru se faceau venit la bugetul de stat. In prezent insa si reglementarea privind taxele judiciare de timbru s-a modificat, fiind in prezent reglementata de O.U.G. nr. 80/2013, care prevede la art. 40 alin. (3) ca 30% din taxele de timbru se vireaza ca venituri in contul bugetului local al unitatii administrativ teritoriale in care persoana fizica are domiciliul sau resedinta ori, dupa caz, in care persoana juridica are sediul social ?i doar restul de 70% la bugetul de stat. Ori in aceste conditii in care pentru a fi calificata drept taxa, nu mai este necesar ca ea sa fie incasata exclusiv la bugetul de stat consideram ca se poate califica si garantia de buna conduita ca fiind tot o taxa, ceea ce incalca caracterul gratuit al procedurii administrativ jurisdictionale in fata Consiliului si pe cale de consecinta duce la neconstitutionalitatea acestor prevederi.

Consideram ca nu are relevanta bugetul la care se face venit garantia de buna conduita, ci scopul si finalitatea taxei percepute. In aceste conditii consideram ca scopul este tocmai acela de a conditiona accesul operatorului economic, la Consiliu si instanta, de constituirea garantiei de buna conduita.

Finalitatea pentru operatorul economic este aceeasi ca in cazul taxei de timbru, in cazul in care actiunea sa va fi respinsa va pierde suma constituita ca garantie de buna conduita, transformand astfel procedura administrativ jurisdctionala din fata Consiliului dintr-una gratuita intr-una oneroasa.

Speram ca la momentul la care va fi ridicata o exceptie de neconstitutionalitate cu privire la aceste prevederi, Curtea va face o analiza temeinica si judicioasa a acestora si se va pronunta in consecinta, singura solutie legala fiind cea de a declara prevederile legale privind garantia de buna conduita ca fiind neconstitutionale.

5.2. Garantia de buna conduita este contrara spiritului si ratiunii juridice a Directivelor europene pe care le transpune

Consideram ca garantia de buna conduita este contrara spiritului si ratiunii juridice a Directivelor europene pe care le transpune. Aici ne referim nu numai la Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achizitii publice de lucrari, de bunuri si de servicii, transpusa prin O.U.G. nr. 34/2006 ci si la noua directiva in materia achizitiilor publice Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European si a Consiliuluidin 26 februarie 2014 privind achizitiile efectuate de entitatile care isi desfasoara activitatea in sectoarele apei, energiei, transporturilor si serviciilor postale si de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ  si mai ales laDirectiva Consiliului 89/665/CEE, din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege si actelor administrative privind aplicarea procedurilor privind caile de atac fata de atribuirea contractelor de achizitii publice de produse si a contractelor publice de lucrari.

Toate aceste Directive europene vorbesc despre trei aspecte prioritare in achizitiile publice. Primul aspect se refera la necesitatea deschiderii concurentei comunitare in domeniul achizitiilor publice si necesitatea cresterii semnificative a garantiilor privind transparenta si nediscriminarea. Al doilea aspect care a dus chiar la necesitatea revizuirii si modernizarii Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European si a Consiliului a fost tocmai cresterea eficientei cheltuielilor publice si facilitarea participarii intreprinderilor mici si mijlocii (IMM-uri) la achizitiile publice. Chiar in considerentul nr. 87 din noua Directiva 2014/25/UE, leguitorul european a inteles sa reglementeze expres faptul ca ”Achizitiile publice ar trebui adaptate la necesitatile IMM- urilor. Entitatile contractante ar trebui sa fie incurajate sa utilizeze Codul celor mai bune practici inclus in docu­mentul de lucru al serviciilor Comisiei din 25 iunie 2008 intitulat „Codul european al celor mai bune practici care faciliteaza accesul IMM-urilor la contractele de achizitii publice”, care ofera indrumari cu privire la modul in care acestea pot folosi cadrul de achizitii publice astfel incat sa faciliteze participarea IMM-urilor.”. Cel de-al treilea aspect subliniat, in special de Directiva de remedii 89/665/CEE, este ca statele membre trebuie sa garanteaze aplicarea  directivelor in materia achizitiilor publice prin mecanisme eficiente, accesibile si transparente. Mai mult decat atat Directiva de remedii 89/665/CEE obliga statele membre sa adopte masurile necesare pentru a asigura ca procedurile privind caile de atac sunt accesibile, garantand accesul la instanta cel putin oricarei persoane care este sau a fost interesata de obtinerea unui anumit contract public achizitie de produse sau unui contract public de lucrari si care a fost sau risca sa fie lezata de o presupusa incalcare.

Ceea ce dorim sa subliniem este faptul ca toate aceste Directive europene in materia achizitiilor publice incurajeaza concurenta si participarea IMM-urilor, garantandu-le cai de atac efciente si accesibile pentru a contesta actele autoritatilor contractante pe care le considera nelegale si vatamatoare. Astfel Directivele europene, protejeaza operatorul economic impotriva deciziilor autoritatilor contractante de excludere sau de limitare a accesului la procedura asigurandu-le cai accesibile si eficiente de atac. Ceea ce face insa legiuitorul national prin introducerea garantiei de buna conduita, necesara pentru ca operatorii economici sa poata contesta actele nelegale ale autoritatii contractante este chiar contrarul acestor prevederi europene limitand accesul IMM-urilor la procedurile de atribuire si facand inaccesibile caile de atac.

Numarul contestatiilor in materia achizitiilor publice, in alte state memebre, este mai redus nu pentru ca acele state le limiteaza operatorilor economici accesul la instanta, ci pentru ca procedurile de atribuire si deciziile autoritatilor contractante sunt luate pe criterii de eficienta economica si legalitate. Solutia in Romania la acest moment, la care inca planeaza suspiciuni de coruptie si fraudare a achizitiilor publice, astfel cum a consemnat Comisia Europeana in ultimul raport MCV, este un cat mai riguros si eficient control de legalitate al actelor autoritatilor contractante si nu impunerea unor noi obstacole in calea operatorilor economici pentru a putea contesta actele nelegale, astfel cum este aceasta noua garantie de buna conduita. Autoritatile ar trebui sa fie mai preocupate de cheltuirea eficienta a banilor publici prin intermediul achizitiilor publice decat de limitarea liberului acces la instanta a operatorilor economici si incalcarea caracterului gratuit al procedurilor administrativ-jurisdictionale, prin impunerea unor taxe disproportionat de mari si nejustificate, ascunse sub denumiri pompoase cum este cazul nou introdusei garantii de buna conduita.