Retinerea garantiei de buna conduita, conditionata de dovedirea relei-credinte a contestatorului

Mult asteptata motivare a Deciziei Curtii Constitutionale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 referitoare la solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 271¹ si art. 271² din Ordonanta de Urgenta nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii („OUG nr. 34/2006”) a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 188 din 19 martie 2015.
Asa cum aflam si din comunicatul de presa din ianuarie 2015, Curtea a respins critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 271¹ si a art. 271² alin. (3)-(6) din OUG 34/2006 si a admis numai exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 2712  alin. (1) si (2) din OUG 34/2006.

Decizia este definitiva si general obligatorie incepand cu data de 19 martie 2015, legiuitorul avand la dispozitie un termen de 45 de zile pentru a modifica prevederea legislativa considerata neconstitutionala si a o pune in acord cu Constitutia, perioada in care aplicabilitatea dispozitiilor art. 271²  alin. (1) si (2) din OUG 34/2006 este suspendata. La implinirea acestui termen, daca legiuitorul nu a modificat prevederile respective, acestea isi vor inceta definitiv efectele juridice.

In motivarea sa, Curtea a retinut si ca prevederile art. II din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 51/2014, potrivit carora "Contestatiile/Cererile/Plangerile aflate in curs de solutionare la Consiliu/instanta de judecata la data intrarii in vigoare a prezentei ordonante de urgenta continua sa fie solutionate in conditiile si cu procedura prevazuta de legea in vigoare la data la care au fost depuse", stabilesc masuri procedurale tranzitorii care sunt de stricta si imediata aplicare – astfel, contestatorii care au formulat plangeri impotriva deciziilor Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC) ulterior intrarii in vigoare a OUG nr. 51/2014, nu au constituit garantia de buna conduita, iar plangerea a fost respinsa in consecinta de Curtea de Apel, insa au invocat in fata respectivei instante aplicabilitatea prevederilor art. II din OUG 51/2014 si neconstitutionalitatea prevederilor art. 271¹ si art. 271² din OUG nr. 34/2006, vor putea solicita revizuirea deciziei Curtii de Apel in temeiul art. 509 al. 1 pct. 11 din Codul de procedura civila si judecarea pe fond a plangerii. Garantia de buna conduita nu trebuia constituita pentru solutionarea plangerilor formulate urmare a solutionarii unei contestatii pe legea veche, anterior modificarii prin OUG nr. 51/2014.

Pentru a respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 271¹ si a art. 271² alin. (3)-(6) din OUG 34/2006 Curtea a retinut, printre altele ca, in materia achizitiilor publice exista posibilitatea de contestare a actului autoritatii contractante atat pe calea contenciosului administrativ direct la instantele de judecata competente, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cat si pe calea administrativ-jurisdictionala la CNSC, in baza OUG nr. 34/2006 – Curtea Constitutionala a mai retinut acest aspect al competentei alternative in materia achizitiilor publice si in Decizia sa nr. 507 din 15 mai 2012 cand s-a pronuntat asupra constitutionalitatii dispozitiilor art. 255 al. 1 din OUG nr. 34/2006.

In ceea ce priveste gratuitatea jurisdictiilor administrative raportat la prevederile OUG nr. 34/2006, analizand dispozitiile ce reglementeaza procedura solutionarii contestatiilor in fata Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor, Curtea a constatat ca nu exista nicio norma care sa ateste existenta vreunei taxe sau cautiuni care sa se faca venit la bugetul de stat sau la bugetul autoritatii administrativ-jurisdictionale. Curtea a retinut ca gratuitatea consacrata de norma constitutionala cuprinsa in art. 21 alin. (4) semnifica lipsa oricarei contraprestatii pecuniare din partea persoanei care, alegand calea contenciosului administrativ-jurisdictional, beneficiaza gratuit de serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdictionala; sumele reprezentand garantia de buna conduita se fac venit la autoritatea contractanta, fara a constitui o taxa pentru administrarea justitiei sau prestarea unor servicii de catre aceasta sau, dupa caz, de catre CNSC. In consecinta, nu se incalca dispozitiile art. 21 alin. (4) din Consitutie potrivit caruia „Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite”.

Cu privire la dispozitiile art. 271²  alin. (1) si (2) din OUG 34/2006, care prevad retinerea neconditionata si automata a garantiei de buna conduita in cazul respingerii contestatiei/cererii/plangerii, Curtea a constatat ca acestea sunt neconstitutionale pentru urmatoarele considerente:

(1) Garantia de buna conduita are semnificatia unei cautiuni ce a fost instituita "in scopul de a proteja autoritatea contractanta de riscul unui eventual comportament necorespunzator", fara a se incalca astfel prevederile constitutionale privind liberul acces la justitie;

(2) Dispozitiile art. 271² alin. (1) si (2) nu respecta scopul pentru care garantia de buna conduita a fost instituita, intrucat in cazul respingerii contestatiei de catre CNSC sau de catre instanta de judecata autoritatea contractanta are obligatia de a retine, ope legis, garantia de buna conduita. Curtea a observat ca, respingand contestatia, CNSC sau instanta judecatoreasca nu are competenta legala de a dispune prin decizie/hotarare cu privire la soarta garantiei de buna conduita constituita in favoarea autoritatii contractante;

(3) Rezulta ca, indiferent de conduita procesuala a contestatorului, acesta este sanctionat cu pierderea garantiei depuse potrivit legii. Prin retinerea neconditionata a garantiei de buna conduita, legiuitorul ignora prezumtia bunei-credinte in exercitarea drepturilor procedurale aplicabile in materie civila, cat si in domeniul dreptului administrativ, prezumand automat reaua-credinta si comportamentul necorespunzator al contestatorului a carui contestatie este respinsa. Astfel, OUG nr. 34/2006 instituie o veritabila sanctiune aplicabila persoanei care, in apararea intereselor legitime, ataca actul autoritatii contractante la CNSC sau la instanta judecatoreasca, fara ca vreo autoritate indrituita in acest sens sa stabileasca caracterul abuziv al unei astfel de contestatii/cereri/plangeri;

(4) Curtea nu contesta ca o prezumtie poate fi rasturnata, ci subliniaza faptul ca o atare operatiune juridica trebuie sa se circumscrie unor elemente de fapt, adecvate, obiective si cuantificabile, pentru a conduce la finalitatea urmarita, astfel incat nu orice circumstanta a cauzei sa duca la rasturnarea prezumtiei de buna-credinta. Astfel, cum in cazul admiterii contestatiei/plangerii/cererii autoritatea contractanta are obligatia de a restitui contestatorului garantia de buna conduita, potrivit art. 271² alin. (4) si (5) din OUG nr. 34/2006, si in cazul respingerii contestatiei/plangerii/cererii garantia trebuie restituita daca nu s-a retinut un comportament necorespunzator al contestatorului.

In concluzie, constituirea garantiei de buna conduita in cadrul contestatiilor formulate in procedurile de achizitii publice este in continuare obligatorie, insa aceasta va fi retinuta in cazul respingerii contestatiei/actiunii/plangerii doar daca autoritatea contractanta dovedeste reaua-credinta a contestatorului.

Potrivit dispozitiilor art. 14 al. 2 din Codul civil, buna-credinta se prezuma pana la proba contrara. Autoritatea contractanta este obligata sa rastoarne aceasta prezumtie, facand dovada clara ca, contestatorul a actionat cu rea credinta in formularea contestatiei sale, urmarind sa tergiverseze atribuirea contractului de achizitie publica. O atare prezumtie va putea fi rasturnata in mod normal doar in fata instantei de judecata, organism impartial care, in baza dovezilor furnizate, va fi in masura sa stabileasca reaua-credinta a contestatorului. Simplu de legiferat, dar dificil de implementat in practica, insemnand un alt litigiu care va insemna consum de timp si bani pentru ambele parti – autoritatea contractanta si contestatorul.

Rasturnarea prezumtiei de buna-credinta va fi greu de realizat in conditiile in care fiecare ofertant implicat intr-o procedura de achizitie publica se considera indreptatit sa isi apere drepturile si sa solicite reevaluarea ofertei sale si a competitorilor sai.

In cazul in care legiuitorul va implementa un mecanism, o procedura de determinare a relei-credinte a unui contestator, acest mecanism va trebui sa nu incalce principiile transparentei si tratamentului egal ce trebuie sa guverneze orice procedura de achizitie publica, permitandu-i oricarui ofertant sa poata sesiza neconformitatea si/sau inacceptabilitatea unei alte oferte fara a fi considerat de rea-credinta din principiu pentru ca se apreciaza ca urmareste distrugerea competitorilor sai.

Reaua-credinta ar trebui apreciata prin raportare la mai multe proceduri de achizitie publica in care un agent economic a formulat fara succes contestatii dupa contestatii, cu argumente vizibil nefundamentate. Sau, cand in cadrul aceleiasi proceduri, autoritatea contractanta poate demonstra ca ofertantul contestator desi, luase la cunostinta si acceptase cerintele minime obligatorii, descalificat fiind, contesta raportul final de atribuire, invocand tot felul de intepretari fara substanta menite sa ii recalifice oferta.

Rigurozitatea care a inceput a se aplica in procedurile de contestare din domeniul achizitiilor publice in care orice greseala se va plati cu bani multi va trebui sa determine o atentie si o responsabilitate sporita a autoritatilor cum sunt CNSC, UCVAP, instantele de judecata, Curtea de Conturi, in aplicarea si interpretarea legii. Trebuie sa existe ideea de jurisprudenta unitara, de corectitudine la nivelul autoritatilor contractante si de incredere in sistemul judiciar pentru ca un mecanism ca acesta, al retinerii corecte a garantiei de buna conduita, sa functioneze la parametri optimi.