Garantia de buna conduita - garantie sau taxa de timbru mascata? Aspecte practice recente din jurisprudenta instantelor romane

Garantia a fost, este si se pare ca va continua sa constituie o conditie esentiala in materia achizitiilor publice, fiind instituita ca o masura de „protectie” pentru autoritatile contractante, fie ea materializata in garantie de participare, in garantie de buna executie sau, mai nou, in garantie de buna conduita.

Desi prin Ordonanta de urgenta 76/2010 s-a prevazut posibilitatea „sanctionarii” contestatorului prin retinerea unui procent din garantia de participare in cazul in care contestatia sa era respinsa definitiv, suma care se retinea in temeiul acelor dispozitii in prezent abrogate era una insignifianta, de  maxim 2% din valoarea estimata a contractului, s-a considerat intr-un mod cel putin inconstient ca este oportuna o noua sanctiune - garantia de buna conduita – cu o valoare care nu suporta termeni de comparatie - de maxim 100.000 euro, raportat la valoarea estimata a contractului de achizitie publica.

Astfel, prin prevederile vadit abuzive ale art. 271¹ din OUG 34 se introduce o data in plus ideea de protectie a autoritatii contractante fata de riscul unui „eventual comportament necorespunzator” al operatorului economic. In contextul in care exista deja garantia de partcipare instituita pentru a ”proteja” autoritatea contractanta de acelasi „eventual comportament necorespunzator” al ofertantului - contestator, despre a carei constitutionalitate s-a discutat de asemenea in nenumarate randuri, instituirea unei noi garantii precum cea de buna conduita apare ca un real si primejdios obstacol in calea apararii drepturilor in instanta de catre operatorii economici si deopotriva in calea posibilitatii cenzurarii actelor nelegale ale autoritatilor contractante.

Plangerea impotriva unei decizii CNSC introdusa dupa intrarea in vigoare a OUG 51 – practica recenta a Curtilor de Apel

O anomalie evidenta este aceea de a se aplica aceasta garantie de buna conduita inclusiv in cazul procedurilor deja in derulare. Practic apare ca o evidenta ca s-a dorit cu orice pret limitarea „incarcarii” cu dosare a Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC), inclusiv fara a a se tine seama ca s-a ajuns la incalcarea principiului liberului acces la justitie, la incalcarea gratuitatii jurisdictiei administrative, in esenta la incalcarea Constitutiei. Consideram ca o astfel de abordare nu trebuia sa isi gaseasca locul intr-un act normativ de o importanta atat de mare si sa compromita investitiile si proiectele in curs. Aceasta opinie a fost impartasita recent de Curtea de Apel Pitesti, care investita fiind cu solutionarea unei plangeri impotriva unei decizii CNSC ce solutiona o contestatie initiata pe legea veche, cand nu era necesara garantia de buna conduita, a considerat ca garantia de buna conduita nu poate constitui o conditie de admisibilitate a plangerilor, si a cererilor, in general, in cadrul unei proceduri de achizitie publica inceputa sub impreiul legii vechi, motivand ca legea nu retroactiveaza. Instanta a mai motivat si ca, garantia de buna conduita se constituie o singura data, la momentul formularii contestatiei, urmand ca petentul sa prelungeasca valabilitatea acesteia in cazul unei plangeri, si nu sa constituie o noua garantie de buna conduita.

Pe de alta parte, intr-un alt caz foarte recent, similar cu cel de mai sus, Curtea de Apel Oradea a admis exceptia lipsei garantiei de buna conduita si a respins in consecinta plangerea, apreciind se pare ca garantia de buna conduita trebuia constituita si in cazul plangerii formulata impotriva unei decizii CNSC pronuntat pe legea veche.

Daca in ceea ce priveste aplicabilitatea in timp a OUG 51, jurisprudenta Curtilor de Apel se pare ca nu este unitara, legat de cererea de suspendare a executarii contractului de achizitie publica, aceasta a fost considerata pana acum de Instante o cerere separata pentru care nu ar trebui constituita garantia de buna conduita. Instanta a motivat ca nu analizeaza constituirea sau nu a garantiei de buna conduita, care este o conditie ce trebuie sa fie analizata odata cu fondul plangerii impotriva deciziei CNSC atacate. A mai precizat si ca, desi cererea de suspendare a executarii contractului este o cerere accesorie formulata in cadrul caii de atac a plangerii impotriva deciziei CNSC, aceasta are totusi o individualitate proprie, iar analiza acesteia nu poate si nu trebuie sa fie conditionata de constituirea garantiei de buna conduita.

Neconstitutionalitatea obligativitatii constituirii garantiei de buna conduita

Independent de solutiile recente potrivit carora garantia de buna conduita nu este aplicabila pentru o plangere impotriva unei contestatii solutionate anterior intrarii in vigoare a OUG 51, ramane aplicabila garantia de buna conduita tuturor cererilor noi – contestatiilor si plangerilor noi. Or, o astfel de conditie prealabila nu este altceva decat o taxa de timbru ”ascunsa” sub „ideea de protectie a autoritatii”. Interesul autoritatilor contractante nu trebuie aparat cu pretul incalcarii directivelor europene si a Constitutiei. Practic prin introducerea garantiei de buna conduita se limiteaza liberul acces la justitie al operatorilor economici si se sacrifica legalitatea actelor autoritatii contractante, si controlul obligatoriu la care ar trebui supuse actele nelegale ale autoritatilor contractante, pentru asa zisa celeritate a procedurii si protejarea autoritatilor contractante.

Suprimarea posibilitatii realizarii controlului de legalitate asupra actelor nelegale ale autoritatii contractante pe care trebuie sa il efectueze Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor si instantele de judecata prin conditionarea accesului la acestea de o taxa de timbru mascata incalca dincolo de principiul constitutional al liberului acces la justitie, si principiul legalitatii, care presupune existenta unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise si previzibile in aplicarea lor.

Practic, desi exista reglementata taxa de timbru de 2 lei pentru plangerea introdusa impotriva deciziei CNSC conform dispozitiilor art. 285¹ coroborat cu cele ale art. 287¹⁷ din OUG 34/2006, legiuitorul a mai introdus „o alta taxa de timbru”. Prin aceasta suprimare, se nesocoteste in mod abuziv interesul public pe care il implica orice procedura de achizitie publica, aceasta deoarece, contractul de achizitie publica, respectiv procedura de achizitie publica in ansamblul sau, reprezinta in mod indubitabil un contract, respectiv o procedura care implica bani publici si implicit orice aspect referitor la clauzele contractului de achizitie publica, la modul de incheiere a contractului de achizitie publica, respectiv la procedura in sine de atribuire a contractului de achizitie publica este de interes public, iar incalcarea dispozitiilor privind procedura de atribuire prin nerespectarea cerintelor minime prevazute de autoritatea contractanta in caietul de sarcini sau prin incheierea in conditii mai putin favorabile decat cele prevazute in propunerile tehnica si/sau financiara care au constituit oferta declarata castigatoare sunt de interes public si trebuie sa li se permita inclusiv operatorilor economici participanti la procedura sa solicite apararea drepturilor proprii, dar si a utilizarii banului public.

Insusi CNSC a reprosat Guvernului ca a impus operatorilor economici garantia de buna conduita in procedurile de achizitii publice fara o analiza privind posibila restrictionare a dreptului constitutional la petitie si deopotriva a considerat si ca garantia este mult prea mare raportat la natura, obiectul si piata existenta in prezent in Romania si a acuzat Guvernul ca l-a consultat prea tarziu. Mai mult decat atat, a fost contestata de catre CNSC ideea Guvernului ca ar fi formulate mult prea multe contestatii in ceea ce priveste procedurile de achizitii publice, ceea ce nu face altceva decat sa lase un mare semn de intrebare asupra ratiunilor introducerii unei astfel de garantii.

Sesizarea Curtii Constitutionale si a Curtii de Justitie a Uniunii Europene

Reactia operatorilor economici de pe piata a fost aceea sa invoce in cadrul litigiilor de achizitie publica aflate spre solutionare pe rolul instantelor competente exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 271¹ si art. 271²  din OUG 34. Curtea Constitutionala a fost sesizata in consecinta cu numeroase astfel de exceptii de neconstitutionalitate, urmand sa decida asupra temeiniciei acestora. Pana cand Curtea Constitutionala transeaza aceasta situatie, din nefericire, pentru orice cerere sau contestatie in fata CNSC sau a instantei competente, operatorii economici petenti sunt nevoiti sa constituie garantia de buna conduita in cuantumul solicitat, riscand pierderea acesteia in cazul respingerii in mod definitiv a actiunii sau chiar si in cazul retragerii acesteia. Trebuie mentionat si ca, aceasta garantie de buna conduita trebuie constituita, in opinia noastra, confirmata de CNSC in cateva cazuri, inauntrul termenului legal de contestare a actului administrativ vatamator, chiar daca depunerea efectiva a documentului la autoritatea contractanta si la CNSC/instanta de judecata are loc ulterior expirarii acestui termen.

Mai mult, trebuie adaugat si ca in temeiul dispozitiilor art. 267 din Tratatul de Functionare a Uniunii Europene, intr-o speta recenta, Curtea de Apel Bucuresti a sesizat Curtea de Justitie a Uniunii Europene cu urmatoarea intrebare preliminara: daca dispozitiile art. 1 alin. 1 al treilea paragraf si alin. 3 din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege si actelor administrative referitoare la aplicarea procedurilor privind caile de atac in ceea ce priveste atribuirea contractelor de achizitii publice de bunuri si de lucrari, astfel cum a fost modificata prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European si a Consiliului din 11 decembrie 2007 trebuie interpretate in sensul ca se opun unei reglementari care conditioneaza accesul la caile de atac impotriva deciziilor autoritatii contractante de obligativitatea depunerii in prealabil a unei „garantii de buna conduita”, precum cea reglementata de art. 271¹ si art. 271² din OUG 34/2006. Cauza aflata spre solutionare pe rolul Curtii de Apel Bucuresti a fost suspendata pana la pronuntarea hotararii preliminare de catre Curtea de Justitie a Uniunii Europene.