Neconstitutionalitea articolului 9 din Legea contenciosului administrativ

Curtea Constitutionala
Decizie nr. 660/2007
din 04/07/2007
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 525 din 02/08/2007
referitoare la admiterea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004



Ioan Vida - presedinte
Nicolae Cochinescu - judecator
Aspazia Cojocaru - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Ion Predescu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Antonia Constantin - procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent


Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata din oficiu de Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal in Dosarul nr. 38.222/2/2005 (nr. 4.724/2005).
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din 28 iunie 2007 si au fost consemnate in incheierea de la acea data, cand, in urma deliberarilor, Curtea a dispus amanarea pronuntarii pentru data de 4 iulie 2007.

C U R T E A,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
Prin Incheierea din 23 ianuarie 2007, pronuntata in Dosarul nr. 38.222/2/2005 (nr. 4.724/2005), Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a sesizat din oficiu Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Exceptia a fost ridicata intr-o cauza avand ca obiect solutionarea unei actiuni in contencios administrativ, in cadrul careia Curtea Constitutionala a fost sesizata cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 2 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 134/2005 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 privind Directia Nationala Anticoruptie, exceptie ridicata de reclamantul Radu Stefan Mazare si respinsa, ca inadmisibila, prin Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2007. 

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal arata ca, prin Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, Curtea Constitutionala a constatat ca nu este admisibila sesizarea sa cu o exceptie care sa formeze obiectul unei actiuni principale, o astfel de sesizare fiind contrara dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie. In acea speta, sesizarea Curtii Constitutionale s-a facut in conformitate cu dispozitiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. In aceste conditii, daca sesizarea Curtii Constitutionale cu o asemenea exceptie nu este conforma cu dispozitiile constitutionale, rezulta, in opinia instantei de judecata, ca este pusa sub semnul intrebarii constitutionalitatea intregului mecanism reglementat de art. 9 din Legea contenciosului administrativ. Doar alin. 4 al acestui articol ar putea, eventual, sa fie considerat conform Constitutiei, intrucat contine norme de procedura privind acordarea de despagubiri in situatia admiterii unei exceptii de neconstitutionalitate intr-un alt dosar. 

Totodata, dispozitiile alin. (3) al art. 9 apar ca neconstitutionale si sub aspectul incalcarii dreptului la aparare, reglementat de art. 24 din Constitutie. Aceasta, deoarece din textul legal mentionat rezulta ca, in cazul respingerii exceptiei de neconstitutionalitate ca inadmisibila, instanta de contencios administrativ respinge actiunea ca inadmisibila pe fond, fara a mai repune cauza pe rol si fara a mai cita partile, deci fara a mai judeca, practic, fondul cauzei. 

In ceea ce priveste legatura textului legal criticat cu fondul cauzei, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal precizeaza ca art. 9 constituie insusi temeiul actiunii, astfel incat solutionarea cererii depinde in mod direct de dispozitiile acestui articol. 

Potrivit dispozitiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si formula punctele de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate. 

Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este neintemeiata. In opinia acestuia, scopul normei criticate este de a asigura posibilitatea sesizarii Curtii Constitutionale. In situatia in care instanta de contencios constitutional respinge exceptia de neconstitutionalitate, persoana vatamata are posibilitatea de a formula o actiune in justitie, in conditiile Legii nr. 554/2004, impotriva autoritatii administratiei publice, in cazul in care considera ca aceasta a emis actul administrativ cu incalcarea respectivei ordonante, textul vizand o problema de contencios administrativ propriu-zisa, precum si o problema de contencios constitutional referitoare la ordonanta contestata. Mentioneaza, de asemenea, ca, prin Decizia nr. 894/2006, Curtea Constitutionala a mai examinat constitutionalitatea dispozitiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, constatand, pentru argumentele acolo aratate, ca acestea nu afecteaza liberul acces la justitie, consacrat de art. 21 din Constitutie. 

Avocatul Poporului apreciaza ca dispozitiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constitutionale. Sustine, in acest sens, ca textul legal criticat nu contravine art. 24 din Legea fundamentala, consacrat dreptului la aparare, fiind, totodata, in concordanta si cu prevederile constitutionale ale art. 126 alin. (6) teza finala, care stabilesc ca "Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale". In plus, arata ca, prin Decizia nr. 894/2006, Curtea Constitutionala a statuat ca textul criticat nu reprezinta un obstacol in calea examinarii si solutionarii efective de catre instanta a actiunii in contencios administrativ. 

Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

C U R T E A,

examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului si dispozitiile de lege criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele: 

Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, care au urmatorul continut:
Art. 9 - Actiunile impotriva ordonantelor Guvernului:
"(1) Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate.
(2) Instanta de contencios administrativ, daca apreciaza ca exceptia indeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, sesizeaza prin incheiere motivata Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe fond.
(3) Instanta de contencios administrativ, dupa pronuntarea Curtii Constitutionale, repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, numai daca ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala. In caz contrar, respinge actiunea ca inadmisibila pe fond.
(4) In situatia in care decizia de declarare a neconstitutionalitatii este urmarea unei exceptii ridicate in alta cauza, sesizarea instantei de contencios administrativ se va face in conditiile art. 7 alin. (5) si ale art. 11 alin. (1) si (2), cu precizarea ca termenele incep sa curga de la data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I."
In motivarea exceptiei, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal sustine, pe de o parte, ca textul legal criticat este contrar prevederilor constitutionale ale art. 146 lit. d), care prevad atributia Curtii Constitutionale de a hotari asupra exceptiilor de neconstitutionalitate, iar pe de alta parte, incalca dreptul la aparare, consacrat de art. 24 din Legea fundamentala. 

Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine urmatoarele:
Prin mai multe decizii, Curtea Constitutionala a respins, ca inadmisibile, exceptiile de neconstitutionalitate ridicate in cauze avand ca obiect solutionarea unei actiuni in contencios administrativ prin care s-a solicitat constatarea neconstitutionalitatii unor ordonante sau dispozitii din acestea, in baza art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, retinand ca sesizarea Curtii este nelegala, fiind contrara dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie si ale art. 29 alin. (1) si (6) din Legea nr. 47/1992. In acest sens sunt Decizia nr. 761 din 31 octombrie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 980 din 7 decembrie 2006, Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2007, Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007, Decizia nr. 66 din 25 ianuarie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 114 din 15 februarie 2007, Decizia nr. 174 din 6 martie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 257 din 17 aprilie 2007, Decizia nr. 342 din 3 aprilie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 308 din 9 mai 2007. 

Respingand ca inadmisibila exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 2 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 134/2005 pentru modificarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 43/2002 privind Directia Nationala Anticoruptie, Curtea a retinut, prin Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006 - pronuntata in acelasi dosar al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal -, ca "exceptia de neconstitutionalitate constituie una dintre caile prin care Curtea Constitutionala este sesizata in vederea exercitarii controlului a posteriori asupra constitutionalitatii legilor si ordonantelor. (...) 

In cadrul procesului judiciar, exceptia de neconstitutionalitate se inscrie in randul exceptiilor de procedura prin care partea care le ridica, instanta de judecata din oficiu sau procurorul urmareste impiedicarea unei judecati care s-ar intemeia pe o dispozitie legala neconstitutionala. In aceeasi ordine conceptuala, exceptia de neconstitutionalitate reprezinta o chestiune prejudiciala, adica o problema juridica a carei rezolvare trebuie sa preceada solutionarea litigiului cu care este conexa. Asa se si explica prevederea cuprinsa in art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, in conformitate cu care, pe perioada solutionarii exceptiei de neconstitutionalitate judecarea cauzei se suspenda. 

Asadar, exceptia de neconstitutionalitate nu poate forma obiectul unei actiuni principale nici in fata instantei de judecata sau de arbitraj, unde constituie intotdeauna un mijloc de aparare intr-un litigiu in curs de solutionare, si nici in fata Curtii Constitutionale". 

In aceeasi ordine de idei, Curtea constata ca, in conformitate cu prevederile art. 126 alin. (6) teza a doua din Constitutie, "Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale". Totodata, potrivit art. 146 lit. d) teza intai din Constitutie, Curtea Constitutionala "hotaraste asupra exceptiilor de neconstitutionalitate privind legile si ordonantele, ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial". Aceasta din urma dispozitie constitutionala a fost dezvoltata in legea organica a Curtii Constitutionale, care, la art. 29, prevede urmatoarele:
"(1) Curtea Constitutionala decide asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial privind neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare, care are legatura cu solutionarea cauzei in orice faza a litigiului si oricare ar fi obiectul acestuia.
(2) Exceptia poate fi ridicata la cererea uneia dintre parti sau, din oficiu, de catre instanta de judecata ori de arbitraj comercial. De asemenea, exceptia poate fi ridicata de procuror in fata instantei de judecata, in cauzele la care participa.
(3) Nu pot face obiectul exceptiei prevederile constatate ca fiind neconstitutionale printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale.
(4) (...)
(5) Pe perioada solutionarii exceptiei de neconstitutionalitate judecarea cauzei se suspenda.
(6) Daca exceptia este inadmisibila, fiind contrara prevederilor alin. (1), (2) si (3), instanta respinge printr-o incheiere motivata cererea de sesizare a Curtii Constitutionale. (...)" 

Din textele mentionate rezulta ca solutionarea exceptiilor de neconstitutionalitate a unei legi sau a unei ordonante, ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial, reprezinta o forma de control al constitutionalitatii care se deruleaza a posteriori. Atat art. 146 lit. d) din Constitutie, cat si art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 se refera la exceptiile de neconstitutionalitate ridicate in fata "instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial", "in orice faza a litigiului si oricare ar fi obiectul acestuia". Exceptia trebuie sa aiba ca obiect neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare "care are legatura cu solutionarea cauzei". 

Se deduce ca posibilitatea ridicarii exceptiei de neconstitutionalitate presupune existenta unui litigiu pe rolul instantei, iar solutionarea acestuia depinde de rezolvarea de catre Curtea Constitutionala a unei exceptii care are legatura cu cauza.
Aceeasi concluzie se desprinde si din jurisprudenta mai sus indicata, prin care Curtea Constitutionala, respingand ca inadmisibile exceptiile de neconstitutionalitate, a statuat ca legile si ordonantele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principala, prin actiune introdusa in acest scop la instanta de judecata sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de exceptie, in valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. 

Asa fiind, Curtea retine ca, in masura in care art. 9 se interpreteaza in sensul ca persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante poate introduce la instanta de contencios administrativ actiune, al carei obiect principal il constituie sesizarea directa a Curtii Constitutionale pentru a declara ca fiind neconstitutionale actele mentionate, textul este neconstitutional, prin raportare la prevederile din Legea fundamentala enuntate mai sus.
Atunci cand obiectul actiunii principale introduse la instanta de judecata este constatarea neconstitutionalitatii unei ordonante simple sau ordonante de urgenta a Guvernului ori a unor dispozitii din aceasta, exceptia de neconstitutionalitate este transformata intr-o veritabila actiune directa, pierzandu-si astfel natura sa de exceptie, inteleasa ca un mijloc de aparare care nu pune in discutie fondul pretentiei deduse judecatii. 

In ceea ce priveste teza a doua a alin. (3) al art. 9 din legea criticata - "In caz contrar, instanta respinge actiunea ca inadmisibila pe fond" -, Curtea constata ca textul nu prezinta elemente de neconstitutionalitate, insa se impune ca solutia legislativa sa fie reexaminata de catre legiuitor, cu prilejul punerii de acord a intregului mecanism al art. 9 cu decizia de fata.

Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA

In numele legii

D E C I D E:

Admite exceptia de neconstitutionalitate si constata ca dispozitiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstitutionale in masura in care permit ca actiunea introdusa la instanta de contencios administrativ sa aiba ca obiect principal constatarea neconstitutionalitatii unei ordonante sau a unei dispozitii dintr-o ordonanta. Exceptia a fost invocata din oficiu de Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal in Dosarul nr. 38.222/2/2005 (nr. 4.724/2005). 

Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.
Pronuntata in sedinta publica din data de 4 iulie 2007.

PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi