Legea eficienţei energetice şi problemele de constituţionalitate pe care le ridică

Articol scris de avocatul Darius Marcu. 

La data de 1 august 2014, în Monitorul Oficial al României a fost publicată Legea nr. 121/2014 privind eficienţa energetică, lege care transpune Directiva 2012/27/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 25 octombrie 2012 privind eficienţa energetică, de modificare a Directivelor 2009/125/CE şi 2010/30/UE şi de abrogare a Directivelor 2004/8/CE şi 2006/32/CE.

Există mai multe motive pentru care Legea nr. 121/2012 este neconstituțională, astfel: 

1. Inexistența unor avize la proiectul de lege

Nu există avizul Consiliului Legislativ, punctul de vedere al Guvernului, avizul Comisiei pentru administrație publică, amenajarea teritoriului și echilibru ecologic.

Obligația avizării proiectelor de lege de către Consiliul Legislativ este prevăzută de art. 79 alin. 1 din Constituţie, de art. 9, 10 și 31, al. 3 din Legea nr. 24/2000, republicată. privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, de art. 3 alin. 1 din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ.

În practica sa, de exemplu Decizia nr. 17/2015, Curtea Constituțională a invocat, printre alte motive de neconstituționalitate, lipsa avizului CSAT, prevăzut de art. 119 din Constituție.

Consultând procesul legislativ pe site-ul Camerei deputaților, se constată că proiectul de lege inițial, Pl-x nr 201/2011, a fost înregistrat la data de 21 aprilie 2011 și avea ca obiect transpunerea Directivei 2010/31/UE privind performanța energetică a clădirilor.

Avizul Consiliului Legislativ nr. 1541/14.12.2010 se referă la transpunerea Directivei 2010/31/UE.

Punctul de vedere al Guvernului nr. 374/17.02.2011 se referă la transpunerea Directivei 2010/31/UE.

Avizul Comisiei pentru administrație publică, amenajarea teritoriului și echilibru ecologic nr. 26/166/11.06.2011 se referă la transpunerea Directivei 2010/31/UE.

După trei ani de “hibernare”, procesul legislativ se reia în anul 2014. 

Comisia pentru industrii și servicii a Camerei Deputaților întocmește un Raport la proiectul de lege nr. 4c-3/115/2011, cu data de 23.06.2014, prin care se fac o serie de amendamente. Prin amendamente se modifică fundamental, practic se înlocuiește proiectul de lege inițial. Motivul este apariția între timp a Directivei 2012/27/UE. Astfel, se înlocuiește titlul legii, din “Lege privind performanța energetică a clădirilor” în “Lege privind eficienţa energetică”. Conținutul proiectului de lege inițial privind transpunerea Directivei 2010/31/UE este înlocuit cu altul, privind transpunerea Directivei 2012/27/UE.

Pe pagina oficială privind procesul legislativ nu apare nicio mențiune privind emiterea unor noi avize/puncte de vedere ale autorităților care le-au emis în anul 2011. Rezultă că Legea nr 121/2014 este neconstituțională, întrucât nu are avizele necesare. Niște avize/puncte de vedere emise în anul 2011, cu privire la transpunerea Directivei 2020/31/UE, nu pot fi valabile pentru transpunerea Directivei 2012/27/UE, apărută ulterior, după un an.

2. Legea 121/2014 transpune trunchiat Directiva 2012/27/UE privind eficiența energetică, încălcând art. 1 alin. (3): "România este stat de drept", alin. (5): "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie", art. 148, alin. (2) din Constituție: "Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare".

De asemenea, art. 22, al. 1 din Legea nr. 24/2000 (republicată şi actualizată) privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevede la alin. (1): "Soluţiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea".

Directiva 2012/27/UE prevede diverse mijloace care pot fi folosite în scopul realizării eficienţei energetice, nu are drept scop montarea de repartitoarelor de costuri pentru căldură. Repartitoarele reprezintă doar unul din mijloacele de realizare a scopului Directivei (dacă se montează şi utilizează corect, ca şi în Europa de Vest).              

Art. 9 alin. 3 din directivă prevede pentru clădirile cu mai multe apartamente termenul de 31 decembrie 2016 pentru montarea de contoare. În cazul în care utilizarea de contoare individuale nu este fezabilă din punct de vedere tehnic sau nu este eficientă din punct de vedere tehnic al costurilor, pentru contorizarea energiei termice se utilizează repartitoare individuale de costuri pentru energia termică destinate măsurării consumului fiecărui corp de încălzire, cu excepția cazului în care … instalarea unor astfel de repartitoare nu ar fi eficientă d.p.d.v. al costurilor. În aceste cazuri, pot fi avute în vedere metode alternative eficiente din punct de vedere al costurilor privind măsurarea consumului de energie termică.

În Legea 121/2014, art. 10, alin. 5, nu apare posibilitatea utilizării unor metode alternative la repartitoare, fără a exista nicio justificare în acest sens. Excepţia din directivă se adresează tocmai statelor mai sărace ale Uniunii, precum România, unde starea materială a populaţiei este precară. Directiva oferă un criteriu obligatoriu în alegerea metodelor de măsurare de către state.

Prof. Dan Constantinescu, o personalitate în domeniul instalațiilor de încălzire și a performanței energetice, infirmă, de asemenea, ideea impunerii soluției unice a repartitoarelor: “Încurajarea principiului <<plăteşti atât cât consumi>>, în condiţiile de realizare constructivă a clădirilor existente şi de educaţie civică a populaţiei, constituie o eroare atât tehnică, cât şi economică şi contravine flagrant principiului general al Dezvoltării Durabile. Sistemul tehnic al repartitoarelor de cost aplicat în prezent este departe de a genera echitate şi corectitudine şi în opinia autorilor, trebuie regândit în totalitate. În raport cu soluţiile de realizare a clădirilor şi a instalaţiilor de încălzire se pot elabora soluţii cu diverse grade de complexitate, fără a fi impusă soluţia unică a repartitoarelor de cost. Pe plan mondial există şi alte metode de defalcare a consumurilor, de la aparatele care înregistrează temperatura din încăperi (independent de sistemul de încălzire), până la aparate care înregistrează poziţia aparatelor de reglare a temperaturii–termostatele-din fiecare încăpere".

Legea nr. 121/2014 și Directiva 2012/27/UE sunt folosite în prezent de către autoritățile române și firmele prestatoare române din domeniul contorizării consumului de căldură, drept sperietori pentru obligarea cetățenilor la cumpărarea și montarea de repartitoare de costuri pentru căldură. Nicio autoritate nu menționează existența acestei alternative în Directivă. Avem de-a face cu o înșelăciune legalizată. Practic, Parlamentul, autoritatea legislativă a țării, se transformă în agent de vânzări al firmelor prestatoare din domeniul contorizării.

Costurile privind utilizarea repartitoarelor includ costul echilibrării hidraulice a sistemului de încălzire. Condiţia esențială pentru utilizarea corectă a repartitoarelor, echilibrarea hidraulică a instalaţiei, presupune montarea regulatoarelor automate de presiune, în subsol, la baza coloanelor de distribuţie şi la branşament. Directiva prevede în Preambul (28): utilizarea repartitoarelor are sens doar în clădirile în care corpurile de încălzire sunt prevăzute cu robinete cu termostat. Aceaste robinete cu termostat dezechilibrează (dereglează) toată instalația de încălzire a clădirii, avînd efectul unei debranșări. O instalație dereglată hidraulic înseamnă ineficienţă energetică a sistemului de încălzire, contravenind scopului Directivei 27/2012. Echilibrarea hidraulică are scop alimentarea raţională şi eficientă cu căldură, minimizarea erorilor repartizării12, repartizarea echitabilă a costurilor, economia de căldură.

Tocmai aceste costuri conexe au determinat apariția unor înșelăciuni legislative. Variantă falsă din art. 16, al.1, lit. c din anexa 3 a Ordinului ANRSC 233/2004: ”Se admite neefectuarea echilibrării hidraulice în cazul în care nu s-au adus modificări la instalațiile interioare de încălzire din condominiu față de proiectul inițial” NU există în standardul SR EN 834 privind repartitoarele, nici în reglementările tehnice în construcţii, nici în literatura tehnică. Se induce ideea falsă că ar exista şi situații când nu e necesară efectuarea echilibrării hidraulice, ajutând firmele prestatoare în înșelarea populației ignorante.

3. Existenţa unui paralelism instituțional și de reglementare privind competenţa de elaborare a reglementărilor tehnice şi a metodologiilor de calcul în domeniul montării şi exploatării repartitoarelor de costuri pentru încălzire: Ministerul Dezvoltării Regionale şi Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice (ANRSC).

Prevederile constituţionale încălcate sunt art. 1, alin. (3): "România este stat de drept", alin. (5) "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie". Legea nr. 24/2000 (rep.) privind normele de tehnică legislativă, la art. 16, interzice  paralelismele de reglementare.

În practica sa, prin Decizia nr. 1/2014, Curtea Constituţională prevede ca motive de neconstituţionalitate paralelismul legislativ (pt. 106) şi dubla competenţă decizională, (pt. 117), probleme de neconstituționalitate existente şi în domeniul reglementării repartitoarelor.

Legea nr. 121/2014, art. 10, alin. 6, prevede: " (...) repartizarea consumului de energie termică pentru încălzire/răcire si/sau apă caldă, se face în baza normelor tehnice elaborate de A.N.R.S.C".

Montarea şi exploatarea repartitoarelor, contoarelor şi a robinetelor termostatice reprezintă o problemă de modernizare, de reabilitare a instalaţiei de încălzire, fiind sub incidenţa Legii nr. 10/1995 a calităţii în construcţii, rep. (art. 2), şi a Regulamentului UE nr. 305/2011 în domeniul construcţiilor.

Competenţa de reglementare tehnică reală o are Ministerul dezvoltãrii regionale, (fost Ministerul Lucrărilor Publice), conform Legii nr. 10/1995, republicată, art. 10, alin. 2 și 41.

Conform art. 9, sistemul calităţii în construcţii se compune din: activitatea de reglementare în construcţii; iar art. 10, alin. 1 prevede: Activitatea de reglementare în construcţii cuprinde elaborarea de reglementări tehnice în domeniu, precum şi activităţi specifice, corelative activităţii de reglementare, precum cercetare, testări, documentaţii, studii, audit, bănci de date, realizare de prototipuri. (n. activități ignorate de ANRSC).

(2) Reglementările tehnice cuprind prevederi privind proiectarea ...., eficienţa energetică în cladiri, ..., a căror aplicare este obligatorie în vederea asigurării cerinţelor fundamentale aplicabile construcţiilor. Conform Art. 18, alin. 2, intervenţiile la construcţiile existente includ reabilitare termică, creşterea performanţei energetice.

Prin Legea nr. 177/2015 pentru modificarea si completarea Legii nr. 10/1995 s-au reunit prevederi deja existente, dar disparate, în legislatia în construcţii: Legea nr. 10/1995, art. 37, 38 şi 40, al. 1, lit. a, Anexa 2 din Legea nr. 50/1991, rep., privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, H.G.R. nr. 203/2003 privind tipurile de reglementări tehnice, Anexa 1, art. 1, art. 4, al. 1, Ordinului M.L.P.T.L. nr. 542/2003 privind iniţierea, elaborarea, avizarea, aprobarea reglementărilor tehnice în construcţii, art. 5.

În prezent există un conflict între reglementările în construcții și reglementările ANRSC. Ordinele 233/2004 şi 343/2010 ale ANRSC în domeniul montării şi utilizării repartitoarelor, al repartizării costurilor, încalcă legislaţia calităţii în construcţii, nu sunt avizate tehnico-ştiinţific, fiind variante neştiinţifice, falsificate, ale normativelor tehnice în construcţii.

Inclusiv Consiliul Legislativ a sesizat problema paralelismului instituțional promovat în România, în avizul nr. 252/29.05.2014. A existat încă un proiect de lege privind transpunerea Directivei 2012/27/UE, prin care s-a propus înființarea unei Autorități Naționale de Eficiență Energetică, cu buget și organigramă proprie. Consiliul Legislativ a constatat că atributiile ANEE le dublează pe cele ale Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei, fiind fost copiate din OUG 33/2007 privind organizarea şi  funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei.

Despre dezastrul de reglementare promovat de ANRSC în domeniul repartitoarelor există o bogată literatură tehnică în domeniu, elaborată de personalități, adevărate autorități profesionale. O mică sinteză a erorilor grave de concepție a reglementărilor ANRSC se poate regăsi în Protocolul16 încheiat de ANRSC cu Asociația Inginerilor de Instalaţii din România, a cărei reprezentanți, contestă de 10 ani caracterul științific al reglementărilor ANRSC.

Inclusiv majoritatea consiliilor locale din ţară au emis variante pseudoștiințifice de normative tehnice, inclusiv formule de calcul, sub pretextul reglementării serviciilor publice, cu încălcarea legislației calității în construcții și a normelor de tehnică legislativă.
Legea 121/2014 nu are la baza niciun fel de activitate de documentare ştiinţifică, studii de impact,
conform Legii nr. 24/2000, rep., pentru a se alege argumentat o metodă sau alta privind măsurarea consumului de energie termică.

Un exemplu de studiu este și “Impactul soluţiilor moderne de reabilitare energetică a clădirilor existente asupra performanţei energetice şi economice a acestora, în contextul prevederilor Directivei Europene 2002/91/EEC”17 Conducator de proiect: INCERC – Departamentul de Instalații și Utilizarea Eficientă a Energiei în Construcții (prof. dr. ing. Dan Constantinescu). Studiul este invocat și în HG nr. 1568/2008.
Reglementările în construcţii-instalaţii sunt elaborate de către Institutul National de Cercetare-Dezvoltare în Construcţii (INCERC) şi Institutul de Cercetare-Proiectare şi Tehnică de Calcul.

Aplicarea Legii nr. 121/2014 este dependentă și de preconizata revizuire a Directivei 2012/27/UE, a cărei procedură, prea puțin mediatizată, a început în toamna anului 2015.