avocatnet.ro 
I.1. Prin Hotararea nr. 1 pronuntata in sedinta din 12 decembrie 2013, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectiile Unite a trimis Curtii Constitutionale, in conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constitutie si art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizarea de neconstitu-tionalitate a dispozitiilor art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative si a dispozitiilor articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531 din Codul penal.
Sesizarea de neconstitutionalitate a fost inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 4.743 din 12 decembrie 2013 si constituie obiectul Dosarului nr. 848A/2013.
La sesizare a fost anexat, in copie, tabelul cu semnaturile celor 92 de judecatori prezenti la sedinta Sectiilor Unite.
2. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate, inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectiile Unite apreciaza ca dispozitiile legii criticate sunt contrare Constitutiei, pentru urmatoarele argumente:
Dispozitiile art. I pct. 5 si ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative excepteaza de la dispozitiile art. 147 din Codul penal, care definesc notiunile de „functionar public” si „functionar”, precum si de la dispozitiile art. 175 din noul Cod penal (Legea nr. 286/2009 privind Codul penal), care definesc notiunea de „functionar public”, o serie de categorii de persoane, si anume „Presedintele Romaniei, deputatii si senatorii, precum si persoanele care isi desfasoara activitatea in cadrul unei profesii liberale, in baza unei legi speciale si care nu sunt finantati de la bugetul de stat.”
Efectul dispozitiilor art. I pct. 5 si ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative consta, in principal, in restrangerea sferei de aplicare a tuturor normelor de incriminare care prevad, ca subiect activ al infractiunii, persoana care are calitatea de „functionar public” sau „functionar” in sensul art. 147 din Codul penal sau calitatea de „functionar public” in acceptiunea art. 175 din noul Cod penal, excluzand incidenta acestei categorii de norme de incriminare in cazul persoanelor exceptate de la dispozitiile art. 147 din Codul penal si art. 175 din noul Cod penal.
Dispozitiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531 din Codul penal restrang sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care savarsesc fapta in exercitarea atributiilor de serviciu „ce rezulta dintr-un contract de munca si o fisa a postului semnate cu o institutie dintre cele prevazute la art. 145 din Codul penal”, excluzand incidenta normei de incriminare in cazul tuturor persoanelor care exercita functii alese sau numite, functii care nu implica incheierea unui contract de munca cu una dintre institutiile prevazute in art. 145 din Codul penal si nu presupun exercitarea atributiilor de serviciu pe baza unei fise a postului.
In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (1) din Constitutia Romaniei, dispozitii consacrate „egalitatii in drepturi”, „Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.”
Cu privire la principiul egalitatii in drepturi, in jurisprudenta sa constanta, reflectata in Decizia nr. 148/2001 sau in Decizia nr. 685/2012, Curtea Constitutionala a statuat, prin considerente cu valoare general obligatorie, ca „violarea principiului egalitatii si nediscriminarii exista atunci cand se aplica tratament diferentiat unor cazuri egale, fara sa existe o motivare obiectiva si rezonabila sau daca exista o disproportie intre scopul urmarit prin tratamentul inegal si mijloacele folosite”.
Or, diferenta de tratament juridic instituita prin dispozitiile art. I pct. 5 si ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative, precum si prin dispozitiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531 din Codul penal nu are o justificare obiectiva si rezonabila, in conditiile in care conduce la excluderea incidentei unor norme de incriminare in cazul unor categorii de persoane aflate in aceeasi situatie cu persoanele carora normele de incriminare le sunt aplicabile.[...]
Avand in vedere sfera atributiilor ce intra in competenta functiilor alese exceptate de la dispozitiile art. 147 din Codul penal si de la dispozitiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelenta, au conotatii de putere publica, este justificata vocatia acestora la calitatea de subiect activ pentru infractiunile de serviciu si pentru infractiunile de coruptie.
De asemenea, avand in vedere sfera atributiilor ce intra in competenta functiilor alese sau numite, care nu implica incheierea unui contract de munca cu una dintre institutiile prevazute in art. 145 din Codul penal si nu presupun exercitarea atributiilor de serviciu pe baza unei fise a postului, dar care, prin excelenta, au conotatii de putere publica, este justificata vocatia acestora la calitatea de subiect activ pentru infractiunea de conflict de interese prevazuta in art. 2531 din Codul penal.
Din continutul dispozitiilor art. I pct. 5 si ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative, precum si ale articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531 din Codul penal s-ar putea desprinde concluzia ca toate categoriile de persoane exceptate de la art. 147 din Codul penal si art. 175 din noul Cod penal sau eliminate din sfera subiectului activ al infractiunii de conflict de interese prevazute in art. 2531 din Codul penal sunt deasupra legii, neputand fi cercetate si pedepsite pentru savarsirea unor infractiuni de serviciu sau de coruptie, fapt care ar fi incompatibil cu functionarea statului de drept.
Constitutia Romaniei, in dispozitiile art. 11 alin. (1) si (2), stabileste ca „Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte”, iar „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.”
Prin Legea nr. 27/2002 a fost ratificata Conventia penala privind coruptia, adoptata la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, iar prin Legea nr. 365/2004 a fost ratificata Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, adoptata la New York la 31 octombrie 2003.
Ratificand prin Legea nr. 27/2002 Conventia penala privind coruptia a Consiliului Europei, adoptata la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, statul roman si-a asumat obligatia de a incrimina coruptia activa si coruptia pasiva a membrilor adunarilor publice nationale. Astfel, potrivit art. 4 din Conventie, fiecare parte adopta masurile legislative si alte masuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina, conform dreptului sau intern, faptele mentionate la art. 2 (coruptia activa a agentilor publici nationali) si art. 3 (coruptia pasiva a agentilor publici nationali), daca acestea se refera la o persoana membra a unei adunari publice nationale care exercita puteri legislative sau administrative.
Prin exceptarea de la dispozitiile art. 147 din Codul penal si de la dispozitiile art. 175 din noul Cod penal a persoanelor care au calitatea de deputat si senator este incalcata obligatia de a incrimina coruptia membrilor adunarilor publice nationale, prevazuta in art. 4 din Conventia penala privind coruptia si, in consecinta, sunt incalcate dispozitiile art. 11 alin. (1) si (2) din Constitutie.
Ratificand prin Legea nr. 365/2004 Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, adoptata la New York la 31 octombrie 2003, statul roman si-a asumat obligatia de a incrimina coruptia agentilor publici nationali, conform art. 15 din Conventie, alaturi de alte fapte precum „sustragerea, deturnarea sau alta folosire ilicita de bunuri de catre un agent public” (art. 17), „traficul de influenta” (art. 18) sau „abuzul de functii” (art. 19).
In conformitate cu dispozitiile art. 2 lit. a) din Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, prin agent public se intelege: „(i) orice persoana care detine un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar al unui stat parte, care a fost numita ori aleasa, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerata ori neremunerata, si oricare ar fi nivelul sau ierarhic;”[...]
Prin exceptarea de la dispozitiile art. 147 din Codul penal si de la dispozitiile art. 175 din noul Cod penal a unor functii alese, contrar dispozitiilor art. 11 alin. (1) si (2) din Constitutie, este incalcata obligatia de a incrimina coruptia agentilor publici nationali, prevazuta in art. 15 din Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, avand in vedere definitia notiunii de „agent public” cuprinsa in Conventie, precum si obligatia de a incrimina fapte precum cele prevazute in art. 17-art. 19 din aceeasi Conventie.
II.1. Cu Adresa nr. 2/6722 din 12 decembrie 2013, Secretarul general al Camerei Deputatilor a trimis Curtii Constitutionale sesizarea formulata de 50 de deputati apartinand grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, in conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constitutie si art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, pentru exercitarea controlului de constitutionalitate asupra dispozitiilor Legii pentru modificarea art. 2531 din Codul penal.
Sesizarea de neconstitutionalitate a fost inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 4.744 din 12 decembrie 2013 si constituie obiectul Dosarului nr. 849A/2013.
La sesizare a fost anexata, in copie, Legea pentru modificarea art. 2531 din Codul penal, precum si lista celor 50 de deputati, semnatari ai obiectiei de neconstitutionalitate: Tinel Gheorghe, Gheorghe Ialomitianu, Maria-Andreea Paul, Mircea Lubanovici, Costica Canacheu, Claudia Boghicevici, Camelia-Margareta Bogdanici, Sanda-Maria Ardeleanu, Constantin Dascalu, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragos-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Gheorghe Udriste, Mircea-Nicu Toader, Liviu Laza-Matiuta, Dan-Cristian Popescu, Cristian-Constantin Roman, Danut Culetu, Vasile Gudu, Ioan Oltean, Mircea Man, Iulian Vladu, Catalin-Florin Teodorescu, Romeo Radulescu, Valeria-Diana Schelean, Florin Gheorghe, Raluca Turcan, Alexandru Nazare, Cornel-Mircea Samartinean, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Mircia Muntean, Florian-Daniel Geanta, Ioan Balan, Florin Mihail Secara, Petru Movila, stefan-Bucur Stoica, Elena-Gabriela Udrea, Vasile Iliuta, Florin Aurelian Popescu, George Ionescu, Adrian Gurzau, Theodor Paleologu, Cezar Florin Preda, Roberta Alma Anastase, Mihaela Stoica, Eugen Tomac, Adriana Diana Tusa, Valerian Vreme si Remus Florinel Cernea.
2. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate, autorii acesteia solicita Curtii sa se pronunte asupra constitutionalitatii dispozitiilor Legii pentru modificarea art. 2531 din Codul penal, pe care le considera neconforme cu prevederile art. 1 alin. (3) si (5) si ale art. 16 alin. (1) din Constitutia Romaniei, aducand urmatoarele argumente:
Prevederile articolului unic alin. (1) din legea criticata pentru neconstitutionalitate sanctioneaza penal pe cel care „in exercitarea atributiilor de serviciu, care rezulta din contractul de munca si din fisa postului semnate cu o institutie dintre cele prevazute la art. 145 din Codul penal, indeplineste un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, sotul sau, o ruda ori un afin pana la gradul II inclusiv [...]”.
Textul legal criticat este confuz si imprecis si, prin urmare, impredictibil.
Astfel, acest text se refera la toate entitatile prevazute de art. 145 din Codul penal, iar atributiile de serviciu se refera doar la personalul care isi realizeaza atributiile de serviciu pe baza unui contract de munca. Numai ca intre entitatile prevazute de art. 145 din Codul penal, functioneaza si persoane care lucreaza in baza unui raport de serviciu care nu trebuie confundat cu un contract de munca. De altfel, cele doua tipuri de relatii de munca au regimuri constitutionale si legale total diferite.
Din reglementarea legala criticata ca fiind confuza, rezulta cu prisosinta ca textul in cauza nu s-ar aplica decat personalului contractual, nu si altui personal, ceea ce ar constitui o discriminare in raport cu personalul majoritar din cadrul autoritatilor si institutiilor publice care in majoritate lucreaza in baza unor raporturi de serviciu, si nu a unor contracte de munca.
O asemenea diferentiere nu se justifica pe niciun motiv constitutional sau legal atat timp cat in situatia unor conflicte de interese se afla mai mult functionarii publici si demnitarii publici.[...]
In cazul de fata nu exista si nici nu poate exista vreo diferenta de situatie juridica intre cei care lucreaza in baza unui contract de munca si cei care lucreaza in baza unui raport de serviciu, astfel ca reglementarea este confuza si imprecisa si, in consecinta, impredictibila. Cu toate aceste, persoanelor care lucreaza pe baza unui raport de serviciu nu li se poate aplica reglementarea criticata de neconstitutionalitate, care nu este conforma nici cu prevederile art. 16 alin. (1) din Constitutie, pentru ca ea creeaza bazele unei discriminari profunde si fara nicio explicatie intre personalul care lucreaza pe baza unui contract de munca si cel care este sub un raport de serviciu.
III. In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizarile au fost comunicate presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
Presedintii Camerei Deputatilor si Senatului si Guvernul nu au comunicat punctul lor de vedere asupra obiectiei de neconstitutionalitate.
IV. Curtea, avand in vedere ca obiectiile de neconstitutionalitate care formeaza obiectul dosarelor sus-mentionate au continut similar, in temeiul art. 139 din Codul de procedura civila, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 849A/2013 la Dosarul nr. 848A/2013, care este primul inregistrat.
CURTEA, examinand obiectiile de neconstitutionalitate, raportul judecatorului-raportor, dispozitiile art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative si articolul unic din Legea pentru modificarea art. 2531 din Codul penal, precum si prevederile Constitutiei, retine urmatoarele:
Curtea a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si ale art. 1, art. 10, art. 15, art. 16 si art. 18 din Legea nr. 47/1992, sa se pronunte asupra constitutionalitatii prevederilor legale criticate.
V.1. Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie dispozitiile art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative (a Codului penal al Romaniei, republicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificarile si completarile ulterioare, si a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificarile si completarile ulterioare), care prevad urmatoarele:
- Art. I pct. 5: „Dupa alineatul (2) al articolului 147 se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu urmatorul cuprins: «Sunt exceptati de la dispozitiile art. 147 Presedintele Romaniei, deputatii si senatorii, precum si persoanele care isi desfasoara activitatea in cadrul unei profesii liberale, in baza unei legi speciale si care nu sunt finantati de la bugetul de stat, acestia raspunzand penal, civil sau administrativ in conformitate cu dispozitiile legilor speciale in baza carora isi desfasoara activitatea, precum si cu dispozitiile dreptului comun, cu respectarea dispozitiilor prezentului alineat. » ”;
- Art. II pct. 3: „La articolul 175, dupa alineatul (2) se introduce alineatul (3), cu urmatorul cuprins: „Sunt exceptati de la dispozitiile art. 175 Presedintele Romaniei, deputatii si senatorii, precum si persoanele care isi desfasoara activitatea in cadrul unei profesii liberale, in baza unei legi speciale si care nu sunt finantati de la bugetul de stat, acestia raspunzand penal, civil sau administrativ in conformitate cu dispozitiile legilor speciale in baza carora isi desfasoara activitatea, precum si cu dispozitiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat. » ”
2. De asemenea, este criticat pentru neconstitutionalitate si articolul unic al Legii pentru modificarea art. 2531 din Codul penal (Codului penal al Romaniei, republicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificarile si completarile ulterioare), care prevad: „Articolul 2531 se modifica si va avea urmatorul cuprins:
«Conflictul de interese
Art. 2531. - Fapta persoanei care, in exercitarea atributiilor de serviciu ce rezulta dintr-un contract de munca si o fisa a postului semnate cu o institutie dintre cele prevazute la art. 145, indeplineste un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, sotul sau, o ruda ori un afin pana la gradul II inclusiv, se pedepseste cu inchisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amenda si interzicerea dreptului de a ocupa functia publica de care s-a folosit la savarsirea faptei pentru o durata de maximum 3 ani, calculata incepand cu data savarsirii faptei.
Dispozitiile alin. 1 nu se aplica in cazul emiterii, aprobarii, adoptarii sau semnarii actelor normative sau administrative, precum si in cazul incheierii unui act sau al luarii unei hotarari care sa priveasca creatia, dezvoltarea, pregatirea stiintifica, artistica, literara, profesionala. » ”
Curtea observa ca, in ceea ce priveste modificarile dispozitiilor referitoare la conflictul de interese, acestea au fost operate exclusiv asupra prevederilor Codului penal in vigoare, iar nu si asupra prevederilor art. 301 din noul Cod penal.
VI. Examinand obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative, Curtea retine urmatoarele:
1. Cadrul legal intern cu privire la raspunderea penala a functionarilor publici si a functionarilor
1.1.Codul penal din 19691 defineste in partea generala, titlul VIII - „intelesul unor termeni sau expresii in legea penala”, notiunile juridice de „public”, respectiv „functionar public si functionar”.
Astfel, potrivit art. 145, „Prin termenul «public» se intelege tot ce priveste autoritatile publice, institutiile publice, institutiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publica, serviciile de interes public, precum si bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public”.
Dispozitiile art. 147 din actualul Cod penal prevad ca „(1) Prin «functionar public» se intelege orice persoana care exercita permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investita, o insarcinare de orice natura, retribuita sau nu, in serviciul unei unitati dintre cele la care se refera art. 145
(2) Prin «functionar» se intelege persoana mentionata in alin. 1, precum si orice salariat care exercita o insarcinare in serviciul unei alte persoane juridice decat cele prevazute in acel alineat.”
Din coroborarea celor doua articole ale Codului penal rezulta ca functionar public este acea persoana care exercita permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investita, o insarcinare de orice natura, retribuita sau nu, in serviciul unei autoritati publice, institutii publice sau al unei institutii sau altei persoane juridice de interes public.
Semnificatia notiunii de functionar public din dreptul penal nu este echivalenta cu cea de functionar din dreptul administrativ2. Asa cum s-a aratat si in literatura juridica, potrivit legii penale, notiunile de „functionar public” si de „functionar” au un inteles mai larg decat acela din dreptul administrativ, datorita atat caracterului relatiilor sociale aparate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cat si faptului ca exigentele de aparare a avutului si de promovare a intereselor colectivitatii impun o cat mai buna ocrotire prin mijloacele dreptului penal. in doctrina s-a mai aratat ca, in legea penala, functionarul este definit exclusiv dupa criteriul functiei pe care o detine sau, cu alte cuvinte, daca isi exercita activitatea in serviciul unei unitati determinate prin legea penala, supus unui anumit statut si regim juridic.
Asa fiind, legea penala face trimitere la notiunea de „autoritati publice”, care, potrivit dispozitiilor titlului III din Constitutia Romaniei, are in sfera sa de cuprindere, pe langa organele administratiei publice (centrale de specialitate si locale), si Parlamentul,
Presedintele Romaniei, Guvernul, precum si autoritatea judecatoreasca (instantele judecatoresti, Ministerul Public si Consiliul Superior al Magistraturii).
1.2.Cu privire la notiunile juridice in discutie, noul Cod penal din anul 20093 prevede in partea generala, titlul X - „intelesul unor termeni sau expresii in legea penala”, urmatoarele:
- Art. 175: „(1) Functionar public, in sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fara o remuneratie:
a) exercita atributii si responsabilitati, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor puterii legislative, executive sau judecatoresti;
b) exercita o functie de demnitate publica sau o functie publica de orice natura;
c) exercita, singura sau impreuna cu alte persoane, in cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate publica, atributii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia
(2) De asemenea, este considerata functionar public, in sensul legii penale, persoana care exercita un serviciu de interes public pentru care a fost investita de autoritatile publice sau care este supusa controlului ori supravegherii acestora cu privire la indeplinirea respectivului serviciu public.”;
- Art. 176: „Prin termenul public se intelege tot ce priveste autoritatile publice, institutiile publice sau alte persoane juridice care administreaza sau exploateaza bunurile proprietate publica.”
Dispozitiile noului Cod penal nu mai cuprind notiunea de „functionar”.
1.3. In cazul anumitor infractiuni, norma de incriminare cere calitatea obligatorie de „functionar public” sau „functionar” a autorului infractiunii. Astfel, cu titlu de exemplu, actualul Cod penal4 prevede in partea speciala, titlul VI, capitolul I - Infractiunile de serviciu sau in legatura cu serviciul, si anume: art. 246 (Abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul in serviciu prin ingradirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul in serviciu contra intereselor publice), art. 2531 (Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mita) sau art. 256 (Primirea de foloase necuvenite).
In plus, calitatea de functionar public/functionar ca subiect activ al infractiunii este ceruta si in cazul altor infractiuni prevazute in Codul penal, cum ar fi delapidarea, prevazuta de art. 2151 din Codul penal (titlul III - Infractiuni contra patrimoniului), omisiunea sesizarii organelor judiciare, prevazuta de art. 263 din Codul penal (titlul VI, capitolul II - Infractiuni care impiedica infaptuirea justitiei) sau falsul intelectual, prevazut de art. 289 din Codul penal (titlul VII, capitolul III - Falsul in inscrisuri).
Noul Cod penal prevede in partea speciala, titlul V (capitolele I si II) - Infractiunile de coruptie si de serviciu, respectiv: art. 289 (Luarea de mita), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuziva), art. 297 (Abuzul in serviciu), art. 298 (Neglijenta in serviciu), art. 299 (Folosirea abuziva a functiei in scop sexual), art. 300 (Uzurparea functiei) si art. 301 (Conflictul de interese), pentru care se cere calitatea subiectului activ de „functionar public”.
In plus, aceeasi conditie a calitatii de functionar public a subiectului activ este ceruta si in cazul altor infractiuni, precum sustragerea sau distrugerea de inscrisuri, prevazuta de art. 259 alin. (2) din noul Cod penal (titlul III, capitolul I - Infractiuni contra autoritatii) sau omisiunea sesizarii, prevazuta de art. 267 din noul Cod penal (titlul IV - Infractiuni contra infaptuirii justitiei).
2. Cadrul legal international
2.1. Conventia penala cu privire la coruptie, adoptata de Consiliul Europei la 27 ianuarie 1999, la Strasbourg, ratificata de Romania prin Legea nr. 27/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 65 din 30 ianuarie 2002, prevede ca fiecare parte - stat semnatar al conventiei, adopta masurile legislative si alte masuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infractiune, conform dreptului sau intern, atunci cand s-a savarsit cu intentie, fapta de a propune, de a oferi sau de a da, direct ori indirect, orice folos necuvenit unuia dintre agentii sai publici sau persoanei membre a unei adunari publice nationale care exercita puteri legislative sau administrative, pentru el sau pentru altcineva, pentru ca acesta sa indeplineasca ori sa se abtina de la indeplinirea unui act in exercitiul functiilor sale (coruptia activa) sau fapta unuia dintre agentii sai publici de a solicita sau de a primi, direct ori indirect, orice folos necuvenit pentru el sau pentru altcineva ori de a accepta oferta sau promisiunea cu scopul de a indeplini ori de a se abtine sa indeplineasca un act in exercitarea functiilor sale (coruptia pasiva).
Textul Conventiei penale cu privire la coruptie utilizeaza notiunea de „agent public” cu privire la care se stipuleaza, in cuprinsul art. 1, ca aceasta este interpretata prin referire la definitia notiunilor de functionar, functionar public, ministru, primar sau judecator in dreptul national al statului in care persoana in cauza exercita aceasta functie, precum si la modul in care aceasta este aplicata in dreptul sau penal. in plus, Conventia foloseste, in art. 4, si notiunea de „membru al unei adunari publice nationale”, categorie care ii are in vedere pe parlamentarii alesi sau numiti la nivelul adunarilor, regionale sau nationale, care exercita puteri legislative sau administrative. Dispozitiile art. 4 - Coruptia membrilor adunarilor publice nationale au urmatorul continut: „Fiecare parte adopta masurile legislative si alte masuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infractiune, conform dreptului sau intern, faptele mentionate la art. 2 si 3, daca acestea se refera la o persoana membra a unei adunari publice nationale care exercita puteri legislative sau administrative.”
Potrivit Raportului explicativ al Conventiei penale privind coruptia, publicat in CETS nr. 173/1999, aceasta categorie de persoane este, de asemenea, vulnerabila la coruptie, iar recentele scandaluri din acest domeniu uneori combinate cu o finantare ilegala a partidelor politice au aratat ca este important ca ea sa fie, de asemenea, trasa la raspundere penala in caz de coruptie (paragraful 44). in ce priveste coruptia activa, interesul legitim al combaterii ei vizeaza asigurarea bunei functionari a autoritatii publice, astfel ca aceasta sa isi exercite atributiile de o maniera transparenta, echitabila, impartiala si in respectul interesului general. in acelasi timp, articolul are ca scop pastrarea increderii cetatenilor in autoritatile statului si protejarea membrilor insisi a unei adunari publice nationale de posibilele manevre impotriva lor. Interesul legitim este diferit in ce priveste coruptia pasiva, si anume in cazul in care un membru al unei adunari publice nationale este corupt, conventia protejeaza transparenta, echitatea si impartialitatea procesului de decizie a adunarilor publice nationale si a membrilor lor in ce priveste manevrele de coruptie (paragraful 32).
2.2. Conventia privitoare la lupta impotriva coruptiei vizand functionarii Comunitatilor Europene sau functionarii statelor membre ale Uniunii Europene, adoptata de Consiliul Uniunii Europene la 26 mai 19975. Romania a aderat la aceasta conventie prin Decizia Consiliului din 8 noiembrie 2007 privind aderarea Bulgariei si Romaniei la Conventia cu privire la combaterea actelor de coruptie care implica functionari ai Comunitatilor Europene sau functionari ai statelor membre ale Uniunii Europene, incheiata in temeiul articolului K.3 alineatul (2) libera c) din Tratatul privind Uniunea Europeana nr. 2007/751/CE a Consiliului, adoptata la Bruxelles in 8 noiembrie 2007. Aceasta conventie nu are ca obiect de reglementare doar coruptia care atenteaza asupra intereselor financiare ale Uniunii Europene, ci vizeaza toate formele de coruptie activa si pasiva in care sunt implicati functionarii Comunitatilor Europene sau functionarii statelor membre ale Uniunii Europene ori persoanele asimilate acestora. Astfel, notiunea de „functionar national” este interpretata prin referire la definitia de „functionar” sau de „ofiter public” din dreptul national al statelor membre unde persoana in cauza are aceasta calitate, in scopul aplicarii dreptului national al statului membru respectiv.
In cuprinsul art. 4 intitulat Asimilari, se face precizarea ca „fiecare stat membru adopta masurile necesare pentru a se asigura ca, in dreptul sau national, incriminarea infractiunilor de coruptie vizate de art. 2 si 3 (n.r. referitoare la coruptia pasiva, respectiv coruptia activa) savarsite de catre sau impotriva propriilor ministri, a persoanelor alese in adunarile parlamentare, membrilor inaltelor jurisdictii sau membrilor Curtii de Conturi in exercitiul functiei sunt aplicabile de aceeasi maniera ca si in cazul infractiunilor comise de catre sau impotriva membrilor Comisiilor Comunitatilor europene, ai Parlamentului european, ai Curtii de Justitie si a Curtii de Conturi ale Comunitatilor europene, in exercitarea functiilor proprii”.
2.3. Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, adoptata la New York la 31 octombrie 2003, ratificata de Romania prin Legea nr. 365/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, defineste notiunea de „agent public” in cuprinsul art. 2 lit. a), astfel:
„(i) orice persoana care detine un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar al unui stat parte, care a fost numita ori aleasa, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerata ori neremunerata, si oricare ar fi nivelul sau ierarhic;
(ii) orice persoana care exercita o functie publica, inclusiv pentru un organism public sau o intreprindere publica, ori care presteaza un serviciu public, asa cum acesti termeni sunt definiti in dreptul intern al statului parte si aplicati in domeniul pertinent al dreptului acestui stat;
(iii) orice persoana definita ca «agent public» in dreptul intern al unui stat parte. Totusi, in scopurile anumitor masuri specifice prevazute in cap. II al prezentei conventii, prin agent public se poate intelege orice persoana care exercita o functie publica sau care presteaza un serviciu public, asa cum acesti termeni sunt definiti in dreptul intern al statului parte si aplicati in domeniul pertinent al dreptului acestui stat.”
Fiecare stat parte adopta masurile legislative si alte masuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infractiune, in cazul in care actele au fost savarsite cu intentie, faptelor vizand coruptia agentilor publici nationali (art. 15), sustragerea, deturnarea sau alta folosire ilicita de bunuri de catre un agent public (art. 17), traficul de influenta (art. 18), abuzul de functii (art. 19), imbogatirea ilicita (art. 20).
2.4. Din analiza dispozitiilor din dreptul intern si a celor cuprinse in tratatele internationale ratificate de Romania, Curtea observa ca legislatia romana referitoare la combaterea coruptiei si a abuzului de functii comise de functionarii publici este conforma cu cerintele reglementarilor internationale in materie, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din Constitutie, odata cu ratificarea, au devenit „parte din dreptul intern”. Notiuni precum „agent public”/„membru al adunarilor publice nationale”/„functionar national”/„ofiter public” isi gasesc corespondent in legislatia romana in vigoare in materie penala in notiunile de „functionar public” si „functionar”.
3. Cadrul legislativ modificator
Modificarile operate prin art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative prevad ca „Sunt exceptati de la dispozitiile art. 147 [respectiv art. 175 din noul Cod penal], Presedintele Romaniei, deputatii si senatorii, precum si persoanele care isi desfasoara activitatea in cadrul unei profesii liberale, in baza unei legi speciale si care nu sunt finantati de la bugetul de stat, acestia raspunzand penal, civil sau administrativ in conformitate cu dispozitiile legilor speciale in baza carora isi desfasoara activitatea, precum si cu dispozitiile dreptului comun, cu respectarea dispozitiilor prezentului alineat.”
4. Analizand comparativ dispozitiile legale in vigoare cu dispozitiile cuprinse in legile modificatoare, Curtea constata ca masura legislativa adoptata produce urmatoarele consecinte juridice:
4.1.Referitor la modificarea dispozitiilor art. 147 din actualul Cod penal, Curtea retine ca sfera subiectilor de drept care, potrivit legii penale, se circumscriu notiunii de „functionar public” sau de „functionar” este restransa prin excluderea expresa a Presedintelui Romaniei, a deputatilor si senatorilor, precum si a persoanelor care isi desfasoara activitatea in cadrul unei profesii liberale, in baza unei legi speciale si care nu sunt finantate de la bugetul de stat, cu consecinta inlaturarii raspunderii penale a acestor persoane pentru infractiunile de serviciu, de coruptie sau pentru alte infractiuni care prevad calitatea de functionar public/functionar a autorului.
Referitor la modificarea noului Cod penal, dupa ce in art. 175 alin. (1) lit. a) se prevede expres ca functionar public, in sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fara o remuneratie, exercita atributii si responsabilitati, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor puterii legislative, executive sau judecatoresti, prin introducerea dispozitiilor alin. (3) se excepteaza de la dispozitiile art. 175, pe langa persoanele care isi desfasoara activitatea in cadrul unei profesii liberale, in baza unei legi speciale si care nu sunt finantate de la bugetul de stat, tocmai persoanele calificate in alineatul precedent ca fiind functionari publici. Astfel, Presedintele Romaniei este persoana care exercita atributii si responsabilitati, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor puterii executive, in vreme ce deputatii si senatorii sunt persoanele care exercita atributii si responsabilitati, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor puterii legislative. Dincolo de evidenta deficienta in respectarea normelor de tehnica legislativa si nonsensul juridic al articolului 175, in ansamblul sau, noile dispozitii sunt neclare, generand confuzie in procesul de interpretare si aplicare a legii.
In ceea ce priveste modificarea operata in ambele coduri referitoare la excluderea persoanelor care isi desfasoara activitatea in cadrul unei profesii liberale, in baza unei legi speciale si care nu sunt finantate de la bugetul de stat din sfera de incidenta a raspunderii penale in materia acestor infractiuni cu subiect calificat, Curtea retine ca norma este confuza si susceptibila de interpretari. Astfel, profesiile liberale se organizeaza si se exercita numai in conditiile legii, a statutului profesiei si codului deontologic si au statutul unei functii autonome, care se exercita in birouri sau cabinete, in cadrul asociatiilor profesionale infiintate potrivit legii. De exemplu, ar putea intra in aceasta categorie, avocati, notari publici, mediatori, medici, farmacisti, arhitecti, experti independenti sau practicieni in insolventa, fara a exista o legislatie clara cu privire la toate profesiile calificate ca fiind liberale. De precizat ca unele dintre persoanele de mai sus pot avea in conditiile art. 147 alin. (2) din Codul penal calitatea de „functionar” atunci cand sunt salariati in cadrul unei persoane juridice si, prin urmare, pot fi subiecti activi ai infractiunilor de coruptie sau de serviciu.
De asemenea, unele dintre persoanele care exercita profesii liberale sunt considerate „functionari publici” in conditiile art. 175 alin. (2) din noul Cod penal, atunci cand, desi functioneaza in baza unei legi speciale si nu sunt finantate de la bugetul de stat, exercita un serviciu de interes public si este supusa controlului sau supravegherii unei autoritati publice.
Curtea retine ca excluderea persoanelor care exercita profesii liberale din sfera de incidenta a raspunderii penale in materia infractiunilor de serviciu si de coruptie nu constituie un criteriu obiectiv in functie de care se poate justifica interventia legiuitorului. Asa fiind, Curtea apreciaza ca determinante pentru includerea sau excluderea persoanelor de la incidenta normei penale sunt criterii precum natura serviciului prestat, temeiul juridic in baza caruia care se presteaza respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana in cauza si autoritatile publice, institutiile publice, institutiile sau alte persoane juridice de interes public.
4.2.Consecinta imediata a restrangerii sferei de incidenta a notiunii de „functionar public”/„functionar” in ceea ce priveste subiectele de drept amintite este inlaturarea raspunderii penale a acestora in cazul savarsirii infractiunilor al caror subiect activ calificat este functionarul public/functionarul.
Desi noile dispozitii prevad ca acestea „raspund penal, civil sau administrativ in conformitate cu dispozitiile legilor speciale in baza carora isi desfasoara activitatea, precum si cu dispozitiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat”, sub aspectul raspunderii penale, trimiterea la legea speciala si la dreptul comun este una iluzorie. Astfel, in ceea ce il priveste pe Presedintele Romaniei, acesta indeplineste prerogativele si exercita competentele stabilite prin Constitutia Romaniei si alte legi, prin Administratia prezidentiala, institutie publica aflata la dispozitia Presedintelui, in temeiul Regulamentului de organizare si functionare a Administratiei prezidentiale. Senatorii si deputatii sunt reprezentanti alesi ai poporului roman, exercitandu-si mandatul in serviciul poporului, in temeiul Constitutiei, al Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputatilor si al senatorilor si al regulamentelor proprii de organizare si functionare.
Insa dispozitiile legale care reglementeaza raspunderea penala a Presedintelui Romaniei, respectiv a deputatilor si senatorilor sunt cele prevazute de Codul penal, care constituie, de altfel, dreptul comun in aceasta materie. Or, in conditiile in care trimiterea la dreptul comun prin norma modificatoare se realizeaza „cu respectarea prezentului alineat”, care exclude din sfera de incidenta a notiunii de „functionar public”/„functionar” persoanele amintite mai sus, in concret, trimiterea la dispozitiile Codului penal ramane fara obiect.
Cu alte cuvinte, noile dispozitii se constituie in veritabile cauze de impunitate a Presedintelui Romaniei, a deputatilor si senatorilor, in ceea ce priveste anumite infractiuni din actualul Cod penal, cum ar fi: art. 2151 (Delapidarea), art. 246 (Abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul in serviciu prin ingradirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul in serviciu contra intereselor publice), art. 2531 (Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mita), art. 256 (Primirea de foloase necuvenite), art. 263 (Omisiunea sesizarii organelor judiciare) sau art. 289 (Falsul intelectual), respectiv in ceea ce priveste anumite infractiuni prevazute in noul Cod penal, cum ar fi: art. 267 (Omisiunea sesizarii), art. 289 (Luarea de mita), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuziva), art. 297 (Abuzul in serviciu), art. 300 (Uzurparea functiei), art. 301 (Conflictul de interese) sau art. 321 (Falsul intelectual).
5. Jurisprudenta relevanta. Curtea Constitutionala s-a pronuntat, in mod indirect, asupra sferei de cuprinde a notiunii de „functionar public”, in materia dreptului penal, prin Decizia nr. 1.611 din 20 decembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 106 din 9 februarie 2011. Cu acel prilej, Curtea a retinut ca „ridicarea acestei exceptii a fost generata de imprejurarea ca, in speta dedusa judecatii, primarul, in calitate de subiect distinct de drept, ales ca urmare a unui sufragiu local, este considerat ca facand parte din sfera notiunilor de functionar public ori de alt functionar, putand fi cercetat penal pentru savarsirea infractiunilor pentru care Codul penal cere o asemenea calificare”, autorii sesizarii de neconstitutionalitate urmarind „o eventuala modificare de catre Curtea Constitutionala a intelesului notiunii de functionar public ori de alt functionar in sensul legii penale, prin circumstantierea sferei de incidenta a acestuia in vederea excluderii alesilor locali de la calitatea de subiecti activi pentru infractiunile de serviciu ori de coruptie”.
Or, cu privire la aceasta problema, Curtea a statuat ca „tinand seama de sfera atributiunilor ce intra in competenta primarului, care prin excelenta au conotatii de putere publica, apare justificata vocatia primarului la calitatea de subiect activ pentru infractiunile de serviciu sau in legatura cu serviciul, precum si pentru cele de coruptie. In caz contrar, se poate desprinde concluzia ca primarul este deasupra legii, neputand fi cercetat si pedepsit pentru savarsirea unor infractiuni care aduc atingere activitatilor de interes public, cum ar fi de exemplu cele de abuz in serviciu contra intereselor publice, de luare de mita, de primire de foloase necuvenite, de fals intelectual si altele, fapt care ar fi incompatibil cu functionarea statului de drept”.
VII. Examinand obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor articolului unic al Legii pentru modificarea art. 2531 din Codul penal, Curtea retine urmatoarele:
1. Cadrul legal actual referitor la conflictul de interese
Actualul Cod penal prevede in Partea speciala, Titlul VI-Infractiuni care aduc atingere unor activitati de interes public sau altor activitati reglementate de lege, Capitolul I - Infractiuni de serviciu sau in legatura cu serviciul in art. 2531, infractiunea conflictului de interese, si anume: „Fapta functionarului public care, in exercitiul atributiilor de serviciu, indeplineste un act ori participa la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, sotul sau, o ruda ori un afin pana la gradul II inclusiv, sau pentru o alta persoana cu care s-a aflat in raporturi comerciale ori de munca in ultimii 5 ani sau din partea careia a beneficiat ori beneficiaza de servicii sau foloase de orice natura, se pedepseste cu inchisoare de la 6 luni la 5 ani si interzicerea dreptului de a ocupa o functie publica pe durata maxima
(2) Dispozitiile alin. 1 nu se aplica in cazul emiterii, aprobarii sau adoptarii actelor normative.”
Incriminarea faptei calificate conflict de interese s-a realizat in anul 2006, prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea si completarea Codului penal, precum si pentru modificarea si completarea altor legi, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 601 din data de 12 iulie 2006. Scopul urmarit prin reglementarea infractiunii de conflict de interese a fost acela de a crea premisele legale desfasurarii activitatilor de serviciu intr-un cadru de impartialitate si integritate a exercitarii functiilor si demnitatilor publice, incriminarea faptei avand un rol disuasiv pentru persoanele care ocupa astfel de functii in ceea ce priveste obtinerea de foloase materiale pentru sine sau pentru subiectele de drept enumerate de textul de lege. Or, aceasta cerinta este apreciata ca fiind esentiala pentru derularea normala a relatiilor sociale referitoare la activitatea functionarilor publici, intrucat asigura increderea cetatenilor in autoritatile si institutiile statului.
Textul actual al infractiunii este in acord cu Conventia Natiunilor Unite impotriva coruptiei, adoptata la New York la 31 octombrie 2003, ratificata de Romania prin Legea nr. 365/2004, care prevede ca „Fiecare stat parte se straduieste, daca este cazul si conform principiilor fundamentale ale dreptului sau intern, sa aplice masuri si sisteme care sa-i oblige pe agentii publici sa declare autoritatilor competente toate activitatile exterioare, orice ocupatie, orice plasamente, orice bunuri si orice dar sau avantaj substantial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu functiile lor de agent public.”
2. Legea modificatoare prevede incriminarea conflictului de interese intr-o noua forma, si anume „Fapta persoanei care, in exercitarea atributiilor de serviciu ce rezulta dintr-un contract de munca si o fisa a postului semnate cu o institutie dintre cele prevazute la art. 145, indeplineste un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, sotul sau, o ruda ori un afin pana la gradul II inclusiv, se pedepseste cu inchisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amenda si interzicerea dreptului de a ocupa functia publica de care s-a folosit la savarsirea faptei pentru o durata de maximum 3 ani, calculata incepand cu data savarsirii faptei.
Dispozitiile alin. 1 nu se aplica in cazul emiterii, aprobarii, adoptarii sau semnarii actelor normative sau administrative, precum si in cazul incheierii unui act sau a luarii unei hotarari care sa priveasca creatia, dezvoltarea, pregatirea stiintifica, artistica, literara, profesionala.”
3.1.Din analiza comparata a textului de lege modificat cu textul de lege modificator rezulta ca noile dispozitii elimina „functionarul public” ca subiect activ al infractiunii de conflict de interese si il inlocuieste cu persoana care are calitatea de angajat al unei autoritati publice, institutii publice, institutii sau altei persoane juridice de interes public, prevazute de art. 145 din actualul Cod penal.
Pe cale de consecinta, norma modificatoare a alin. (1) al art. 2531 din Codul penal restrange sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care savarsesc fapta in exercitarea atributiilor de serviciu „ce rezulta dintr-un contract de munca si o fisa a postului semnate cu o institutie dintre cele prevazute la art. 145 din Codul penal”, excluzand incidenta normei de incriminare in cazul tuturor persoanelor care exercita functii alese sau numite, functii care nu implica incheierea unui contract de munca cu una dintre institutiile prevazute in art. 145 din Codul penal si nu presupun exercitarea atributiilor de serviciu pe baza unei fise a postului.
Or, in conditiile in care, asa cum s-a aratat in prealabil, finalitatea legii este aceea de a crea premisele ca persoana care detine o demnitate sau o functie publica sa-si indeplineasca cu obiectivitate atributiile care ii revin potrivit Constitutiei si altor acte normative, sa-si exercite activitatea de serviciu cu respectarea principiilor impartialitatii, integritatii, transparentei deciziei si suprematiei interesului public, iar nu in scopul realizarii unor interese personale de natura patrimoniala, care sa prejudicieze interesul public si sa afecteze increderea cetatenilor in institutiile statului, restrangerea sferei de incidenta a normei de incriminare a conflictului de interese genereaza importante probleme de neconstitutionalitate.
Curtea constata ca noua dispozitie se constituie intr-o veritabila cauza de impunitate a persoanelor care detin functii alese sau numite in ceea ce priveste infractiunea prevazuta in art. 2531 din Codul penal, fiind exclusi, printre altii, Presedintele Romaniei, deputatii si senatorii, ministrii, judecatorii, procurorii, functionarii publici, primarii, presedintii consiliilor judetene, consilierii locali si judeteni sau prefectii.
Mai mult, tot in alin. (1) al art. 2531 din Codul penal, noile dispozitii introduc sintagma „folos material necuvenit”. insa, prevederea conditiei caracterului necuvenit al folosului material obtinut este lipsita de fundament, in raport cu obiectul juridic special al acestei infractiuni, respectiv relatiile sociale referitoare la buna desfasurare a activitatii de serviciu, activitate care nu se poate realiza in conditiile indeplinirii unor acte cu incalcarea principiilor impartialitatii, integritatii, transparentei deciziei si suprematiei interesului public in exercitarea demnitatilor si functiilor publice. Astfel, conflictul de interese nu poate presupune doar obtinerea unor foloase materiale necuvenite, ci obtinerea oricarui tip de folos, intrucat incriminarea nu urmareste sanctionarea unor situatii in care sunt incalcate normele legale care confera temei si justificare obtinerii unor foloase materiale, ci a situatiilor in care exercitarea impartiala a atributiilor de serviciu ale functionarului public ar putea fi afectata.
3.2. In ceea ce priveste modificarea adusa alin. (2) al art. 2531 din Codul penal, aceasta vizeaza o completare a exceptiei de la aplicarea dispozitiilor alin. (1). Astfel, in Codul penal actual, dispozitiile alin. (1) nu se aplica in cazul „emiterii, aprobarii sau adoptarii actelor normative”. Norma modificatoare prevede in plus ca nu exista infractiunea de conflict de interese nici cand emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea priveste un act administrativ sau cand se incheie acte sau se iau hotarari care privesc creatia, dezvoltarea, pregatirea stiintifica, artistica, literara, profesionala. De asemenea, nu intra in sfera actelor incriminate nici semnarea actelor normative.
Or, in masura in care sfera subiectilor de drept care pot avea calitatea de autor al infractiunii de conflict de interese a fost restransa, potrivit modificarilor aduse alin. (1) al art. 2531, la persoanele care isi exercita atributiile de serviciu in temeiul unui contract de munca, se ridica problema competentei unor astfel de persoane de a emite, aproba, adopta sau semna acte normative sau administrative, de a incheia acte sau de lua hotarari care privesc creatia, dezvoltarea, pregatirea stiintifica, artistica, literara, profesionala, dupa caz. Apare cu evidenta faptul ca, in majoritatea cazurilor, in cadrul autoritatilor publice sau institutiilor publice, persoanele cu competente in domeniul decizional sunt cele care au fost investite in functia sau demnitatea publica prin numire sau alegere, aceste persoane exercitand atributii in materia vizata de textul de lege.
Pe de alta parte, completarea dispozitiilor care reglementeaza exceptiile de la incriminarea faptelor care se constituie in infractiuni de conflict de interese cu faptele care vizeaza emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea actelor administrative lipseste de continut insasi reglementarea infractiunii, echivaland, practic, cu o dezincriminare a faptei. Astfel, exercitarea atributiilor de serviciu in cadrul autoritatilor publice, institutiilor publice, institutiilor sau altei persoane juridice de interes public se materializeaza intr-o proportie covarsitoare prin emiterea, aprobarea, adoptarea si semnarea unor acte administrative care produc efecte juridice in sfera relatiilor sociale. Or, inlaturand de la incidenta legii penale tocmai faptele persoanelor care constituie principalul obiect de activitate al acestora, tragerea la raspundere penala, sub aspectul savarsirii infractiunii vizate, devine una iluzorie.
Potrivit Expunerii de motive care a insotit Legea nr. 278/2006, se arata ca, in vederea eficientizarii actiunilor de prevenire si sanctionare a faptelor de coruptie, prin incriminarea „conflictului de interese”, „se urmareste sanctionarea penala a functionarului public care, in mod constient si deliberat, satisface interese personale prin indeplinirea atributiilor publice [ ], inlaturarea oricarei suspiciuni cu privire la conduita functionarului public care este chemat sa indeplineasca un act sau sa participe la luarea unei decizii in virtutea atributiilor sale de serviciu, iar prin aceasta produce, direct sau indirect, un folos material pentru sine, sotul sau, o ruda ori un afin pana la gradul II inclusiv, sau pentru o alta persoana cu care s-a aflat in raporturi comerciale ori de munca in ultimii 5 ani sau din partea careia a beneficiat ori beneficiaza de servicii sau foloase de orice natura. in prezent, exista intemeiat suspiciunea ca functionarul public nu va depune toate diligentele in vederea satisfacerii interesului public, ci va incerca sa satisfaca interesul sau ori al uneia dintre persoanele sus-aratate.”
Daca in anul 2006, legiuitorul a apreciat oportuna incriminarea „conflictului de interese”, pentru motivele expuse mai sus, in anul 2013, legiuitorul practic dezincrimineaza fapta, fara a motiva in niciun fel interventia sa legislativa. Aceasta nu este justificata atat timp cat actiunile de prevenire si sanctionare a faptelor de coruptie comise de functionarii publici sunt la fel de necesare in societatea romaneasca, cum la fel de necesare sunt masurile, inclusiv prin mijloace de drept penal, de asigurare a integritatii in exercitarea functiilor publice.
VIII. Concluzii
Dispozitiile art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative excepteaza din sfera de incidenta a notiunilor de „functionar public”/„functionar”, definite de prevederile art. 147 din actualul Cod penal, respectiv de „functionar public” prevazut de art. 175 din noul Cod penal, pe Presedintele Romaniei, pe deputatii si pe senatorii, persoane care sunt exonerate de raspundere penala pentru toate infractiunile la care subiectul activ este un functionar public sau functionar.
De asemenea, prin inlocuirea notiunii de „functionar public” cu sintagma „persoanei care, in exercitarea atributiilor de serviciu ce rezulta dintr-un contract de munca si o fisa a postului semnate cu o institutie dintre cele prevazute la art. 145” sunt exonerate de raspundere penala pentru infractiunea de conflict de interese toate persoanele care, desi se circumscriu sferei notiunii de drept penal a „functionarului public”, astfel cum este aceasta definita de art. 147 din actualul Cod penal, sunt investite in functia sau demnitatea publica prin numire sau alegere. De asemenea, prin eliminarea din sfera actelor care pot constitui infractiunea de conflict de interese a celor care privesc emiterea, adoptarea, aprobarea si semnarea actelor administrative sau a hotararilor privind creatia si dezvoltarea stiintifica, artistica, literara si profesionala, infractiunea este propriu-zis lipsita de continut.
Curtea constata ca, prin modificarile operate, legiuitorul a afectat protectia penala acordata unor valori sociale deosebit de importante. Fenomenul coruptiei este considerat a fi una dintre cele mai grave amenintari cu privire la institutiile statului de drept, democratie, drepturile omului, echitatea si justitia sociala, cu efecte negative asupra activitatii autoritatilor si institutiilor publice si asupra functionarii economiei de piata. Coruptia se constituie intr-un obstacol al dezvoltarii economice a statului si compromite stabilitatea institutiilor democratice si fundamentul moral al societatii. in consecinta, in ultima perioada, politica penala declarata a statului a fost aceea de a intensifica eforturile in scopul adoptarii unor acte normative in materia combaterii coruptiei, care, printre altele, sa prevada incriminarea coordonata a tuturor infractiunilor de coruptie la toate nivelurile autoritatilor si institutiilor statului.
In conditiile in care mandatul prezidential si mandatul parlamentar sunt definite ca functii de demnitate publica, astfel cum fac referire dispozitiile art. 16 alin. (3) din Constitutie, persoanele care ocupa aceste functii exercita atributii si responsabilitati, stabilite in temeiul Constitutiei si al legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere cu care sunt investite, la nivelul cel mai inalt in statul roman. Prin urmare, avand in vedere sfera atributiilor ce intra in competenta functiilor alese exceptate de la dispozitiile art. 147 din actualul Cod penal si de la dispozitiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelenta, au conotatii de putere publica, este justificata vocatia acestora la calitatea de subiect activ pentru infractiunile de serviciu si pentru infractiunile de coruptie. Insa consacrand la nivel normativ cauza de impunitate a acestor persoane cu privire la infractiuni care aduc atingere institutiilor fundamentale ale statului de drept, legiuitorul reglementeaza un regim juridic distinct, de natura sa le confere un statut privilegiat fata de restul persoanelor care exercita functii si demnitati publice, si care raman circumscrise notiunii de „functionar public”. Asa fiind, in mod paradoxal, legiuitorul extrage din aria de incidenta a raspunderii penale tocmai persoanele care ocupa functii reprezentative in stat si care exercita prerogative de putere reala, persoane ale caror fapte de natura penala produc consecinte grave asupra bunei functionari a autoritatilor publice, asupra actului decizional care priveste interesul general al societatii si, nu in ultimul rand, asupra increderii cetatenilor in autoritatea si prestigiul institutiilor statului.
Curtea apreciaza ca, daca asemenea fapte nu ar fi descurajate prin mijloacele dreptului penal, ar conduce la incalcarea valorilor fundamentale, ocrotite de Codul penal, valori de rang constitutional, precum statul de drept, democratia, respectarea Constitutiei si a legilor, care sunt consacrate prin art. 1 alin. (3) si (5) din Legea fundamentala printre valorile supreme.
Pe de alta parte, Curtea constata ca statutul juridic distinct, privilegiat, sub aspectul raspunderii penale, contravine principiului egalitatii in drepturi a cetatenilor consacrat de art. 16 alin. (1) din Constitutie, potrivit caruia „cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari”. Mai mult, dispozitiile art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative contravin si prevederilor art. 16 alin. (2) din Constitutie. intr-adevar, in masura in care anumite subiecte de drept sunt excluse, prin efectul unei dispozitii legale adoptate in considerarea lor si aplicabile numai in ceea ce le priveste, incidentei unei reglementari legale constituind dreptul comun in materie, dispozitiile legale in cauza nesocotesc principiul constitutional potrivit caruia „nimeni nu este mai presus de lege”.
In plus, statutul juridic privilegiat creat persoanelor care ocupa functiile alese exceptate de la dispozitiile art. 147 din actualul Cod penal si de la dispozitiile art. 175 din noul Cod penal contravine si prevederilor art. 11 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora „Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.” Astfel, ratificand sau aderand la conventiile internationale mentionate in prealabil, statul roman si-a asumat obligatia de a respecta si transpune intocmai prevederile internationale in dreptul sau intern, si anume obligatia de a incrimina coruptia activa si coruptia pasiva a persoanelor care se circumscriu categoriilor „agent public”/„membru al adunarilor publice nationale”/„functionar national”/„ofiter public”, notiuni care au corespondenta, in dreptul penal roman, in notiunile de „functionar public”/„functionar”.
Mutatis mutandis, Curtea retine aceleasi argumente si in ceea ce priveste cauza de impunitate a persoanelor care ocupa functii sau demnitati publice obtinute prin numire sau alegere in cadrul autoritatilor publice, institutiilor publice, institutiilor sau altor persoane juridice de interes public, cu privire la infractiunea de conflict de interese.
In plus, referitor la modificarile aduse art. 2531 din Codul penal, Curtea constata ca, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala, respectarea Constitutiei este obligatorie, de unde rezulta ca Parlamentul nu-si poate exercita competenta de incriminare si de dezincriminare a unor fapte antisociale, decat cu respectarea normelor si principiilor consacrate prin Constitutie. De altfel, Curtea Constitutionala a statuat in jurisprudenta sa (Decizia Curtii Constitutionale nr. 62/2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007) ca „Parlamentul nu ar putea defini si stabili ca infractiuni, fara ca prin aceasta sa incalce Constitutia, fapte in continutul carora ar intra elemente de discriminare dintre cele prevazute de art. 4 alin. (2) din Legea fundamentala. Tot astfel, Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protectiei juridice penale a valorilor cu statut constitutional. Libertatea de reglementare pe care o are Parlamentul in aceste cazuri se exercita prin reglementarea conditiilor de tragere la raspundere penala pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevazute si garantate de Constitutie”.
Prin urmare, tinand seama de argumentele expuse mai sus, Curtea constata ca dispozitiile art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si completarea unor acte normative si dispozitiile articolului unic al Legii pentru modificarea art. 2531 din Codul penal contravin prevederilor art. 1 alin. (3) si (5), art. 11 alin. (1) si ale art. 16 alin. (1) si (2) din Constitutia Romaniei.
Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUTIONALA in numele legii DECIDE:
Admite obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 5 si art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea si comple tarea unor acte normative si a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 2531 din Codul penal si constata ca aceste dispozitii sunt neconstitutionale in raport cu criticile formulate.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si prim-ministrului si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Dezbaterile au avut loc in sedinta din data de 15 ianuarie 2014.
Presedintele Curtii Constitutionale Augustin Zegrean
Magistrat-asistent-sef, Mihaela Senia Costinescu
Note de subsol
1 Publicat in Buletinul Oficial nr. 79-79 bis din 21 iunie 1968, republicat in Buletinul Oficial nr. 55-56 din 23 aprilie 1973, r epublicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 65 din 10 aprilie 1997.
2 Potrivit art. 2 alin. (2) teza intai din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificari le si completarile ulterioare: „Functionarul public este persoana numita, in conditiile legii, intr-o functie publica”, iar potrivit art. 2 alin. (1) din aceeasi lege, „Functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia p ublica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome.”
3 Publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009.
4 Codul penal din anul 1865, fiind inspirat de Codul penal napoleonian, reglementa doar luarea de mita si traficul de influenta. Mai tarziu, Codul penal din anul 1937 a incriminat si darea de mita. Primirea de foloase necuvenite nu era reglementata distinct, aceasta constituind o varianta a infractiunii de luare de mita. Codul penal din 1968 a facut un pas inainte in reglementarea infractiunilor de serviciu/coruptie, astfel ca, alaturi de infractiunile de lu are de mita, dare de mita si trafic de influenta, a incriminat si infractiunea de primire de foloase necuvenite. Aceste tipuri de infractiuni au cunoscut modificari importante pri n Legea nr. 65/1992 pentru modificarea si completarea Codului penal, privind unele fapte de coruptie, iar prin Legea nr. 278/2006 a fost incriminata si fapta de conflict de interese.
4 Codul penal din anul 1865, fiind inspirat de Codul penal napoleonian, reglementa doar luarea de mita si traficul de influenta. Mai tarziu, Codul penal din anul 1937 a incriminat si darea de mita. Primirea de foloase necuvenite nu era reglementata distinct, aceasta constituind o varianta a infractiunii de luare de mita. Codul penal din 1968 a facut un pas inainte in reglementarea infractiunilor de serviciu/coruptie, astfel ca, alaturi de infractiunile de lu are de mita, dare de mita si trafic de influenta, a incriminat si infractiunea de primire de foloase necuvenite. Aceste tipuri de infractiuni au cunoscut modificari importante pri n Legea nr. 65/1992 pentru modificarea si completarea Codului penal, privind unele fapte de coruptie, iar prin Legea nr. 278/2006 a fost incriminata si fapta de conflict de interese.
5 Publicata in J.O.C.E. C195 din 25 iunie 1997.
elena611
Comentarii articol (1)