Analiză: Zece amnistii în zece ani: Nevoia autorităților pentru acest instrument oscilează de la colectarea banilor la buget la corectarea problemelor legislative

„Amnistia fiscală nu mai vine curând. Dacă noi repetăm acest tip de măsură la intervale scurte de timp, angrenăm neconformarea la plata impozitelor și taxelor. Și să știți că nu suntem singura țară care a aplicat amnistia fiscală. Trebuie doar să fim foarte atenți ca regularitatea cu care se repetă să fie la intervale mari de timp, încât acest lucru să nu angreneze după sine neconformarea la plata impozitelor și taxelor. Din experiența altor țări care au practicat astfel de măsuri (Grecia, Italia), ne-am uitat la orizontul de timp și cam o dată la zece ani se practică acest lucru”, a declarat recent Marcel Boloș, după ce Executivul a dat undă verde la cea mai recentă amnistie generală.

Totuși, dacă stăm să ne uităm la câte amnistii au fost date în ultimii zece ani, observăm că periodicitatea de la noi este de o amnistie pe an. Ce-i drept, amnistii de tipul celei din OUG 107/2024 (ce implică aducerea rapidă de bani la bugetul statului), prin care se anulează accesoriile (dobânzi și penalități) pentru plata debitului principal, au fost numai patru în intervalul 2015 - 2024. Celelalte șase amnistii s-au dat pentru corectarea unor probleme legislative punctuale și anularea unor impuneri fiscale suplimentare majore (au implicat renunțarea la anumite sume ce trebuiau colectate și chiar restituirea de bani de la bugetul statului). Pentru simplitate, le-am împărțit în amnistii generale și amnistii specifice.

Desigur, peste aceste zece amnistii am dat numai la o verificare sumară a măsurilor prezentate de avocatnet.ro în anii recenți, astfel că nu putem garanta că n-au existat, de fapt, mai multe. De precizat și că inițiatorul diferă în funcție de necesitate - Guvernul intervine atunci când e vorba de colectare, pentru că procesul e mai rapid, în timp ce Parlamentul intervine atunci când e vorba de dat bani înapoi, pentru că procesul e mai lent.

Iată cum arată situația din perioada 2015 - 2024:

• Legea 209/2015 (iulie) - un pachet de patru amnistii specifice (recalificarea unor activități independente ca fiind dependente, recalificarea unor diurne în salarii, TVA impus suplimentar pentru veniturile din drepturi de proprietate intelectuală, contribuția la sănătate impusă persoanelor fizice pentru veniturile sub nivelul salariului minim brut pe țară);
  
  
• Legea 225/2015 (iulie) - o amnistie specifică pentru anularea contribuției la sănătate datorate de mai multe categorii de persoane fizice;
  
  
• OUG 44/2015 (octombrie) - o amnistie generală pentru obligaţiile principale restante la 30 septembrie 2015;
  
  
• Legea 29/2018 (ianuarie) - un pachet de două amnistii specifice (anularea impunerilor suplimentare de taxe pentru veniturile din tranzacțiile imobiliare recalificate în venituri din activități independente și anularea impunerilor de TVA pentru activitățile de producție agricolă ale persoanelor fizice);
  
  
• OUG 31/2019 (mai) - o amnistie specifică pentru anularea contribuției la sănătate impuse persoanelor fizice pentru veniturile sub nivelul salariului minim brut pe țară;
  
  
• OG 6/2019 (august) - o amnistie generală pentru obligațiile principale restante la 31 decembrie 2018;
  
  
• OUG 69/2020 (mai) - o amnistie generală pentru obligațiile principale restante la 31 martie 2020;
  
  
• Legea 72/2022 (martie) - o amnistie specifică pentru anularea impunerilor suplimentare pentru veniturile din diurne recalificate în venituri din salarii;
  
  
• Legea 43/2023 (februarie) - o amnistie specifică pentru anularea impunerilor suplimentare pentru veniturile din tichete cadou recalificate în venituri din salarii;
  
  
• OUG 107/2024 - o amnistie generală pentru obligațiile principale restante la 31 august 2024.

Ce putem înțelege din această înșiruire de amnistii? În linii mari, există o problemă majoră cu în felul în care autoritățile statului obișnuiesc să emită actele normative legate de obligațiile fiscale ale contribuabililor. Iar neajunsurile principale sunt, de obicei, lipsa unei consultări reale cu mediul de afaceri și graba de a da măsuri care să aducă rapid venituri la bugetul statului. Toată această grabă generează ulterior probleme practice legate de colectarea veniturilor, astfel că se ajunge periodic la nevoia de amnistii.

Descurajarea conformării voluntare este un pericol real

Dincolo de graba cu care Executivul preferă să dea ordonanțe, în acest caz specific pericolul cel mai mare este reprezentat, așa cum zice chiar ministrul Boloș, de descurajarea contribuabililor bun-platnici. În condițiile în care, o dată la câțiva ani, apare „oportunitatea” de a scăpa de o bună parte din datoriile fiscale, de ce ar trebui cei corecți să rămână corecți?

„Consiliul Investitorilor Străini (FIC) consideră că, în contextul actual geopolitic și economic, stabilitatea și predictibilitatea fiscală sunt atribute absolut necesare pentru a construi o relație de încredere între contribuabili și decidenții politicilor publice. Nerespectarea termenelor de consultare publică în cadrul procesului legislativ este un semnal negativ, care crește gradul de incertitudine pentru viitorul investițiilor din România. Adoptarea ordonanței de urgență care introduce o nouă aministie fiscală nu a asigurat timpul necesar pentru o analiză atentă și pentru formularea unor puncte de vedere din partea mediului de afaceri. (...)

FIC reiterează nevoia setării unor principii și direcții pe termen mediu-lung care să asigure o coerență a politicii fiscale, care să încurajeze conformarea voluntară și să susțină conduita diligentă și transparentă a contribuabililor bun-platnici față de obligațiile la bugetul de stat. Guvernul României a apelat în ultimii ani de mai multe ori la amnistii fiscale, generale sau specifice, cu scopul declarat de a crește veniturile bugetare. Aceste măsuri nu au avut o evaluare clară, nu s-au publicat studii cu privire la situația bugetară de la momentul respectiv, dar nici rapoarte cu impactul din trecut al acestui tip de măsură asupra procesului de colectare a creanțelor bugetare.

În acest context, apreciem că, deși amnistia fiscală poate avea anumite beneficii pe termen scurt în ceea ce privește colectarea, pe termen mediu și lung aceasta descurajează conformarea voluntară și aduce incertitudini pentru contribuabilii bun-platnici și, implicit, ar putea afecta negativ gradul de colectare a veniturilor la bugetul de stat. Amnistiile fiscale repetate, fără să aibă la bază o politică bine fundamentată și transparentă, pot descuraja conformarea voluntară, care, de altfel, este unul dintre obiectivele asumate la nivelul politicii fiscale”, scrie într-un comunicat recent al FIC.

Atunci când vine cu amnistii generale, Guvernul nu prea face o diferență între contribuabilii care trec, într-adevăr, prin dificultăți financiare temporare și contribuabilii rău-platnici. Totodată, mai este discutabil și faptul că autoritățile n-ar fi trebuit să permită ajungerea într-o situație atât de gravă încât să fie nevoie de o nouă amnistie generală.

„Astfel de decizii aplicate generalizat, fără a face distincție între contribuabilii aflați cu adevărat într-o situație economică dificilă și cei care au nevoie de sprijin pentru redresare și rău-platnici, sunt riscante. În lipsa unor studii de impact și a unui program clar de conformare voluntară, pot deveni un stimul pentru neconformare fiscală, creând percepţia că aceasta este o practică acceptată de autorităţi. Pe termen lung, consecința poate fi creșterea neconformării la plată pentru anumite categorii de contribuabili. De aceea, politicile fiscale trebuie să ia în considerare și aspectele comportamentale pe care le generează și care se pot reflecta negativ, ulterior, asupra nivelului de încasare”, opinau recent specialiștii de la PwC România.

Însă ce ar fi de făcut? Reprezentanții investitorilor străini subliniază că, pe termen lung, politica fiscală a autorităților ar trebui să se concentreze pe recompensarea celor care își declară și plătesc corect și la timp obligațiile fiscale. „Recompensarea” celor care acumulează datorii ar trebui evitată. În cel mai rău caz, dacă trebuie dată, o amnistie ar trebui condiționată de conduita ulterioară a beneficiarilor, cu posibilitatea revocării beneficiului:

„FIC recomandă ca politica fiscală a României să se axeze pe mecanisme de bonificare și acțiuni de stimulare a conduitei contribuabililor care își plătesc taxele și impozitele la timp, în mod corect, și nu de recompensare a celor care nu își îndeplinesc obligațiile fiscale. (...) De asemenea, este vital ca măsurile luate de statul român în beneficiul datornicilor să ia în considerare conduita contribuabililor, astfel încât să fie subliniat angajamentul Guvernului României pentru sprijinirea companiilor aflate în dificultate, dar și pentru sancționarea fermă și susținută a neconformării fiscale. În acest sens, o amnistie fiscală ar putea să aibă o aplicabilitate condiționată de evoluția comportamentului fiscal al contribuabililor care au accesat ultimele măsuri similare și au beneficiat de anularea obligațiilor fiscale accesorii sau să fie revocabilă în cazul în care contribuabilii care beneficiază de această măsură nu demonstrează o conduită îmbunătățită pe o perioadă de cel puțin trei-cinci ani.”

Ce-i drept, autoritățile au început să facă unii pași timizi în această direcție. Pe de o parte, avem faptul că OUG 107/2024 prevede o bonificație unică de 3% pentru contribuabilii bun-platnici - doar că aceștia mai trebuie să aștepte până să beneficieze de stimulent, spre deosebire de cei care vor beneficia de amnistia generală. Pe de altă parte, de câțiva ani avem publicată trimestrial o listă a contribuabililor corecți, care poate aduce, însă, numai beneficii de imagine.